La evolución de la agenda de adaptación al cambio climático en Costa Rica

1.         La visión regional

Es evidente que Centroamérica sufre los efectos del Cambio Climático a pesar de que su contribución a las emisiones globales es mínima. Cada vez que la temporada de lluvias se inicia, se hace evidente la fragilidad en que muchas personas viven y lo difícil que resulta por un lado asegurar que la calidad de vida no se afecte durante esa temporada de lluvias y por otra parte velar para que las instituciones estatales respondan oportunamente ante estas situaciones.

En cada evento extremo el ingreso de las personas disminuye, se altera la dieta familiar producto de las pérdidas en la producción de cultivos en especial aquella economía que en Centroamérica se llama economía de patio. Los alimentos no llegan a las mesas de las familias y esta situación, paulatinamente, disminuye la nutrición de niños y niñas lo que se agrava durante las emergencias debido a la falta de atención oportuna, como, por ejemplo, vacunas, vitaminas, medicamentos contra enfermedades gastrointestinales.

La suma de lluvias intensas, en condiciones socioeconómicas precarias, han hecho un entorno vulnerable que reduce la independencia y autosuficiencia social de comunidades completas. CEPAL para el 2011 reportó que el costo económico de las lluvias para Centroamérica en los últimos 35 años fue de 130000 millones de dólares.

En este contexto, la política regional ha tenido una evolución en tres etapas bien definidas. La construcción de la política pública regional en materia de cambio climático tiene una primera etapa que se asocia con la década de 1990, particularmente, a partir del fuerte impulso que sufrió la integración centroamericana con su relanzamiento y la aparición de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). De igual forma, es el momento en el cual los países de la región actualizan su normativa interna a los diferentes acuerdos globales en materia ambiental

La segunda etapa abarca el período del 2000 al 2010. Este período se caracteriza por la creación de lo que se podría denominar la comunidad institucional centroamericana. Cada país creó la institucionalidad doméstica para sostener los acuerdos internacionales y, además, se crea y refuerza la institucionalidad en el marco del Sistema de Integración (SICA).

Finalmente, el periodo del 2010-2017, muestra el inicio, reparación y surgimiento de la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC), que vino a dar lineamientos claros en materia de política pública y acciones concretas a cada uno de los países. Las primeras comunicaciones nacionales se enmarcan más o menos en este periodo; así como el surgimiento de Estrategias Nacionales de Cambio Climático.

El cambio climático pone a Centroamérica de cara a todas sus debilidades en desarrollo humano sostenible. La intensidad y gravedad de los riesgos esperados sacan a la luz las deudas en materia de ordenamiento del territorio, gestión del riesgo, deterioro ambiental, articulación institucional, seguridad alimentaria y, sobre todo, la vulnerabilidad social derivada de la pobreza y la desigualdad, elementos que requieren de planificación y compromiso con el desarrollo (Programa Estado de la Nación 2011).

Las formas en que los gobiernos se anticipan y responden a los riesgos que plantea el cambio climático a corto y largo plazo, pueden tener consecuencias en el futuro de sus países. A pesar de que muchas actividades de adaptación son dirigidas y ejecutadas por los gobiernos locales y las comunidades, las decisiones en el ámbito nacional juegan un papel clave, especialmente al proporcionar información y orientación (UNDP, UNEP, WB, WRI 2011).

En general, se han identificado cinco elementos críticos que permiten reforzar la capacidad de los gobiernos nacionales para tomar decisiones eficaces para la adaptación: i.) la participación pública temprana y continua en materia de cambio climático; ii.) la información fácilmente accesible; iii.) el diseño institucional que permite a los gobiernos coordinar entre los organismos y las partes interesadas (en lo local, subnacional, regional e internacional) y dar prioridad a los riesgos climáticos en la planificación y la formulación de políticas; iv.) los recursos financieros, humanos, ecológicos y sociales en todos los niveles y tiempos; y v.) herramientas para ayudar a los gobiernos a evaluar los riesgos climáticos, las vulnerabilidades y decidir entre las opciones políticas (UNDP, UNEP, WB, WRI 2011).

La Estrategia Regional para la Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad en Mesoamérica, tiene dentro de sus objetivos el establecer programas para atender las amenazas a la biodiversidad. Entre los lineamientos estratégicos define el desarrollo de sistemas de análisis de riesgo, la alerta temprana y mitigación de impactos ante el cambio climático y otros riesgos para la biodiversidad, así como la realización de estudios de degradación de tierras, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático de especies y ecosistemas.

Asimismo, este mismo instrumento incentiva facilitar su socialización y la implementación de las medidas pertinentes, y la identificación y priorización de las amenazas a los ecosistemas, hábitat y especies prioritarias (contaminación, incendios, cambio de uso) e impulsar acciones regionales para enfrentarlas (CCAD:2003).

Por su parte, la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC) tiene como objetivo contribuir a prevenir y reducir los impactos negativos de este fenómeno global, mediante el aumento de la resiliencia y de la capacidad de adaptación, a fin de reducir la vulnerabilidad, humana, social, ecológica y económica, crear las capacidades para incidir y contribuir a la reducción de las amenazas climáticas: además de contribuir voluntariamente a la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero según lo permitan las circunstancias nacionales (CCAD, SICA 2010).

La ERCC contempla acciones por parte de autoridades gubernamentales, el sector privado y la sociedad civil, en las siguientes cinco áreas programáticas estratégicas: i.) vulnerabilidad y adaptación a la variabilidad y cambio climático y gestión del riesgo; ii.) mitigación; fortalecimiento de capacidades; iii.) educación, concienciación, comunicación y participación ciudadana; iv.) transferencia de tecnologías; v.) y negociaciones y gestión internacional (CCAD, SICA 2010).

2.         Centroamérica y los escenarios del cambio climático

El Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) establece una serie de familias de escenarios, a saber, A1, A2, B1 y B2 de los cuales se derivan 40 escenarios más. Las familias de escenarios del IPCC son las siguientes:

A1

La línea evolutiva y familia de escenarios A1 describe un mundo futuro con un rápido crecimiento económico, una población mundial que alcanza su valor máximo hacia mediados del siglo y disminuye posteriormente, y una rápida introducción de tecnologías nuevas y más eficientes. Sus características distintivas más importantes son la convergencia entre regiones, la creación de capacidad y el aumento de las interacciones culturales y sociales, acompañadas de una notable reducción de las diferencias regionales en cuanto a ingresos por habitante.

 

La familia de escenarios A1 se desarrolla en tres grupos que describen direcciones alternativas del cambio tecnológico en el sistema de energía. Los tres grupos A1 se diferencian en su orientación tecnológica: utilización intensiva de combustibles de origen fósil (A1FI), utilización de fuentes de energía no de origen fósil (A1T), o utilización equilibrada de todo tipo de fuentes (A1B).

A2

La familia de líneas evolutivas y escenarios A2 describe un mundo muy heterogéneo. Sus características más distintivas son la autosuficiencia y la conservación de las identidades locales. Las pautas de fertilidad en el conjunto de las regiones convergen muy lentamente, con lo que se obtiene una población mundial en continuo crecimiento. El desarrollo económico está orientado básicamente a las regiones, y el crecimiento económico por habitante, así como el cambio tecnológico están más fragmentados y son más lentos que en otras líneas evolutivas.

B1

La familia de líneas evolutivas y escenarios B1 describe un mundo convergente con una misma población mundial que alcanza su máximo número hacia mediados del siglo y desciende posteriormente, como en la línea evolutiva A1, pero con rápidos cambios de las estructuras económicas orientados a una economía de servicios y de información, acompañados de una utilización menos intensiva de los materiales y de la introducción de tecnologías limpias con un aprovechamiento eficaz de los recursos. En ella se da preponderancia a las soluciones de orden mundial encaminadas a la sostenibilidad económica, social y medioambiental, así como a una mayor igualdad, pero en ausencia de iniciativas adicionales en relación con el clima.

B2

La familia de líneas evolutivas y escenarios B2 describe un mundo en el que predominan las soluciones locales a la sostenibilidad económica, social y medioambiental. Es un mundo cuya población aumenta progresivamente a un ritmo menor que en A2, con unos niveles de desarrollo económico intermedios, y con un cambio tecnológico menos rápido y más diverso que en las líneas evolutivas B1 y A1. Aunque este escenario está también orientado a la protección del medio ambiente y a la igualdad social, se centra en los niveles local y regional.

Los elementos clave para inferir la afectación en una región son temperatura y precipitación, ellos determinarán el nivel de desertificación e inundaciones en un territorio determinado y con ello se podrá comprender al menos mínimamente, la afectación sobre la seguridad alimentaria, salud pública, salud ambiental, ecosistemas y sus servicios y la disponibilidad de recursos como el agua, suelo y calidad de aire.

En este sentido, la temperatura, según las proyecciones del escenario B2, se estima aumentará entre 0.5 y 0.6 ºCen el 2020, entre 1.2 y 1.4 ºCal 2050 y entre 2.2 y 2.7 ºCal 2100, lo anterior con respecto al promedio del periodo 1980 – 2000 (Figura nº1).

Figura nº1. Centroamérica: Cambio de temperatura media según escenario B2, promedio de tres modelos, 1980-2000 a 2100. En grados centígrados.

Fuente: CEPAL, 2010.

Para el escenario A2, se estima que al 2020 la temperatura media anual aumentaría entre 0.6 y 0.8 ºC, al 2050 un incremento de 1.5 y 2.0 ºC, finalmente para el 2100 el aumento sería entre 3.6 y 4.7 ºC (Figura nº2).

Figura nº2. Centroamérica: Cambio de temperatura media según escenario A2, promedio de tres modelos, 1980-2000 a 2100. En grados centígrados.

Fuente: CEPAL, 2010.

En cuanto a las precipitaciones para el escenario B2 entre 2020 y 2100, el único país que mostraría un déficit de lluvias al 2020 sería Costa Rica, sin embargo esta disminución a partir del 2030 hasta el 2100 será generalizada en todo el istmo. (Figura nº3).

Figura nº3. Centroamérica: Cambio de precipitación media anual según escenario B2, promedio de tres modelos, 1980-2000 a 2100. En porcentajes.

Fuente: CEPAL, 2010.

Para el escenario A2, al 2020 Costa Rica y Panamá serían los únicos países sin déficit de precipitación, sin embargo los porcentajes de disminución de las lluvias se dispararían al 2050 y 2100 en todo el Istmo, con las consecuencias que ello podría traer para la seguridad alimentaria y salud pública (Figura nº4).

Figura nº4. Centroamérica: Cambio de precipitación media anual según escenario A2, promedio de tres modelos, 1980-2000 a 2100. En porcentajes.

Fuente: CEPAL, 2010.

Lo anterior son estimaciones, inferencias de acuerdo con los comportamientos actuales de emisiones de GEI y el supuesto de una posible disminución o aumento de éstos. No hay certeza que los escenarios de cambio climático se cumplan tal cual están planteados.

3.         El caso de Costa Rica

3.1       Avances en relación con las comunicaciones nacionales

Como parte de los compromisos que la mayoría de los países del mundo han tomado en términos de adaptación y mitigación del cambio climático, está la construcción de las comunicaciones nacionales, las cuales corresponden a documentos donde se describen los aspectos sociales, económicos y ambientales de cada país, así como los escenarios estimados de cambio climático y los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero (GEI). Lo anterior permite establecer el marco legal para que desde el Estado se inicie la ejecución de los protocolos y convenios internacionales suscritos.

La primera comunicación nacional de cambio climático se presentó en el año 2000 y dio cuenta de los esfuerzos del país a lo largo de los años noventa que, coincide con la primera etapa de avance de los países en su conjunto alrededor de este tema. En esta primera comunicación destacan dos aspectos importantes, por un lado, la actualización del país en materia de sus compromisos internacionales (por ejemplo, la firma y ratificación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático), lo que permitió la actualización de la normativa interna, como por ejemplo, la promulgación de la Ley Orgánica de Ambiente, la Ley de Uso Racional de la Energía y la renovación de la Ley Forestal existente. Se creó también la Comisión Consultiva de Cambio Climático.

El otro aspecto importante de esta primera comunicación tiene que ver con el primer inventario de emisiones de GEI y la aplicación de metodologías revisadas por el IPCC-OECD.

Por su parte, en la segunda comunicación nacional de cambio climático, que se presentó en el año 2009, se realizaron mejoras sustantivas en la manera en que se levantó la información para el Inventario Nacional de Emisiones y su clasificación por fuentes. De igual manera, se presentaron tanto las políticas como las medidas adoptadas, así como las propuestas del país para aplicar la Convención, entre las que destacan los lineamientos para la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC), la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS), las mejoras institucionales para el efectiva implementación de la Convención Marco y a creación de la Política Nacional y la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC).

Justamente, con la creación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático se plantea como un eje de acción principal la Métrica. Los otros cinco ejes son, la mitigación, vulnerabilidad y adaptación, el desarrollo de capacidades y transferencia tecnológica, educación y sensibilización y financiamiento. En materia de métrica, tanto la Estrategia Nacional, como la Segunda Comunicación, enfatizan en que el país necesita un sistema de métricas preciso, confiable, verificable y que contribuya en la implementación y seguimiento de las acciones en los diferentes ejes que se han planteado.

En materia de mitigación, se realizó una evaluación de las políticas planteadas en la primera comunicación y se planteó una de las propuestas, que podría ser considerada como el eje alrededor del cual el país ha querido articular sus acciones en materia de cambio climático, la carbono neutralidad del país.

Entre los avances en materia de políticas públicas se pueden destacar las siguientes, el Plan Nacional de CC, el Plan Nacional de la Gestión Integrada del Recurso Hídrico, el Plan Nacional de Gestión Integral del Sub-sector Geológico-minero y el Plan Nacional Energético.

La tercera comunicación se presentó en el año 2014. Los aspectos que se pueden destacar en esta tercera comunicación podrían resumirse de la siguiente manera. En primer lugar, se consolidó la metodología para la construcción del Inventario Nacional de GEI y se ampliaron las medidas para colonizar espacios en materia de adaptación y mitigación al cambio climático.

En materia de políticas, se logró una mayor armonización de acciones alrededor de la Estrategia Nacional de Cambio Climático, el Plan de Acción de dicha estrategia y los avances de la Ley Marco de Cambio Climático.

3.2       Avances post tercera comunicación

En los años posteriores a la presentación de la tercera comunicación se pueden mencionar los siguientes avances en materia de cambio climático:

• En el 2016 se ratifica el Acuerdo de París de la Convención Marco de Cambio Climático.
• Aprobación de la Estrategia de Articulación Sectorial Agroambiental y de Cambio Climático.
• Creación de la Comisión Sectorial Agropecuaria de Cambio Climático (CSACC).
• Diseño para la metodología para la presentación de su Contribución Determinada Nacionalmente (NDC).
• Diseño del Sistema Nacional de Métrica de Cambio Climático (SINAMECC).
• Formulación de la Política y el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.

4.         Sistema Nacional de Métrica de Cambio Climático (SINAMECC)

Los compromisos de París demandan un Marco Reforzado de la Transparencia para la Acción y el Apoyo. Aunque mucho del detalle de las modalidades, procedimientos y directrices todavía debe decidirse el país ha iniciado un proceso de diseño y establecimiento de un Sistema Nacional de Métrica de Cambio Climático (SINAMECC) que brinde al menos información sobre:

• El inventario nacional de gases de efecto invernadero, siguiendo las directrices del IPCC
• El progreso en el cumplimiento de la Contribución Nacional
• La participación en los mecanismos de mercado y no mercado
• La participación en REDD+
• El avance en la adaptación al cambio climático
• El apoyo recibido en financiamiento, transferencia de tecnología y creación de capacidades
• Las necesidades en la creación de capacidades

El SINAMECC se concibe como un sistema integrado, multipropósito y formado por diversos módulos. Sus componentes principales son: mitigación, adaptación, finanzas climáticas y co-beneficios. El objetivo principal del SINAMECC es medir el progreso de las políticas climáticas nacionales, incluyendo la Contribución Nacional, y habilitar la formulación de política climática basada en datos.

El SINAMECC deberá formar parte del Sistema Estadístico Nacional (SEN), además debe incorporarse al Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA). El SINIA es la plataforma oficial de coordinación y vinculación institucional y sectorial del Estado costarricense para facilitar la gestión y distribución del conocimiento de la información nacional ambiental.

Actualmente la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente y Energía ejecuta varios proyectos de la cooperación Internacional relacionados al desarrollo e implementación del SINAMECC.

5.         La Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático

En Costa Rica existen una serie de instrumentos de política que constituyen el sistema de gobernanza para atender o hacer frente a los desafíos del cambio climático. La Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) es quizá el instrumento más importante en materia de adaptación. Constituye el primer paso para el diseño de un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, compromiso que el país había asumido en el año 2015 en el marco de la Contribución Nacionalmente Determinada de Costa Rica (NDC).

Estos instrumentos han sufrido un fuerte impulso a partir de la firma de los acuerdos del Acuerdo de París, en los cuales la adaptación se señala como un tema prioritario; lo que obligó a Costa Rica a crear un instrumento de política que conduzca a la creación de un Plan Nacional de Adaptación.

Otros instrumentos importantes son, el Pacto Nacional por los ODS, los Planes Nacionales de Desarrollo, la Política Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2030, el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2015-2030, así como la Estrategia      Nacional de Cambio Climático 2009-2021 y la Contribución Nacionalmente Determinada   2015-2030.

 

La PNACC está contenida en el Decreto N° 41091-MINAE para el período de 2018 al 2030 y firmado durante la administración Solís Rivera. Constituye el instrumento rector para la adaptación del país en materia de cambio climático.

Dentro del marco de la PNACC se entiende por adaptación lo siguiente, “un conjunto de acciones e intervenciones públicas o privadas de cara a los impactos probables del cambio climático, tendientes a reducir condiciones de vulnerabilidad que permitan moderar daños y evitar pérdidas, aprovechando las oportunidades para potenciar la resiliencia de sistemas económicos, sociales y ambientales, a escala nacional, regional y local de forma medible, verificable y reportable."

En este contexto, el objetivo de la política consiste en “transitar hacia un modelo de desarrollo resiliente de la sociedad costarricense, que evite las pérdidas humanas y modere los daños materiales generados por los efectos adversos del cambio climático, contribuya a la calidad de vida de las poblaciones más vulnerables y aproveche las oportunidades para innovar y transformar los sectores productivos y asegurar la continuidad de los servicios públicos.”

Además, la política contiene cuatro objetivos que son:

a) Fortalecer capacidades de adaptación y condiciones de resiliencia.

b) Reducir la vulnerabilidad presente y futura de los sistemas humanos y naturales.

c) Moderar daños materiales y evitar pérdidas humanas y pecuarias.

c) Aprovechar como aprovechar las oportunidades que se presentan de la Adaptación.

Es importante, señalar que la política se ha asegurado que las instituciones públicas con competencias específicas en la aplicación y desarrollo de los objetivos y metas de cada uno de los ejes, lineamientos y respectivos indicadores de acciones que forman parte de la Política, dentro del marco legal respectivo, incorporen el cumplimiento de sus contenidos dentro de sus respectivos planes operativos institucionales y destinar los recursos presupuestarios y económicos necesarios, para atender la realización de sus acciones.

Además, el artículo ocho de la política señala que, “las instituciones públicas implementarán acciones que deberán enmarcarse en alguno de los seis ejes y respectivos lineamientos contenidos en la Política Nacional de Adaptación y tendrán que ser incorporadas en sus planes operativos institucionales e incluidas en las futuras revisiones de sus planes estratégicos. En el primer trimestre de cada año y en el marco de sus competencias legales las instituciones estatales deberán informar a la Secretaría Planificación Sectorial Ambiental (SEPLASA) quien informará al Ministro Rector y coordinará su seguimiento con la Dirección de Cambio Climático del MINAE.”

Finalmente, la PNACC señala una serie de lineamientos y metas que deben ser alcanzados con el fin de lograr un país “resiliente”. Dentro de la política se señalan dos tipos de ejes de trabajo: instrumentales y sustantivos. Hay tres tipos de ejes instrumentales que son, conocimiento, planificación e inversión. Y otros tres denominados sustantivos que son, servicios ecosistémicos para la resiliencia, servicios públicos adaptados, como infraestructura resiliente y, sistemas productivos resilientes y eco-competitivos. La política también indica seis sectores prioritarios que son, recurso hídrico, salud, turismo, biodiversidad, agropecuario e infraestructura.