Algunos apuntes sobre el proyecto de reforma al Estatuto de Servicio Exterior de la República

Desde hace meses, dados los diversos problemas que se presentaron en nombramientos en el servicio exterior del actual gobierno -práctica cuyos antecedentes se remontan a la etapa del bipartidismo-, se ha insistido en la necesidad de realizar reformas al Estatuto del Servicio Exterior de la República. A la espera del borrador que se encuentra en discusión en las instancias correspondientes del gobierno, se encuentra dentro de la corriente legislativa el proyecto de ley elaborado en el Despacho de la señora diputada Karine Niño, numerado 21235 y titulado: Estatuto del Servicio Exterior de la República.

Dado que es un proyecto complejo, resulta sencillo entrar en detalles que distraerían las preocupaciones centrales que una iniciativa de este género debe tener para regular y mejorar al servicio exterior de la República, por tal motivo, me concentraré en cuatro componentes medulares del proyecto, que me parece que deben ser mejorados para garantizar la profesionalización del servicio exterior.

1. Sobre el ingreso al régimen de Servicio Exterior

Este elemento constituye el problema fundamental que ha tenido el servicio exterior durante toda su existencia. Uno de los pilares elementales en la profesionalización de los servicios diplomáticos ha sido la creación de Academias Diplomáticas, que jurídicamente se transforman en la única forma de ingreso posible para este tipo de función pública.[1] Dado que eso implica una situación de relevancia e interés nacional, los ministerios de relaciones exteriores fijan un presupuesto para realizar concursos anuales en que los aspirante ganadores ingresan a las respectivas academias diplomáticas, en estas los futuros diplomáticos cuentan con un sueldo (el más bajo del escalafón diplomático) para que se dediquen a las labores de la Academia y, además, realicen prácticas dentro del Ministerio. En esta línea, la profesionalización se asegura con la permanencia durante un periodo determinado de tiempo de estudio en la Academia y prácticas dirigidas en el ministerio, para luego de esa experiencia profesional determinar si algunos de ellos reúnen las condiciones, no solo académicas, sino también las competencias blandas para integrar una función profesional que requiere especiales condiciones (capacidad de desarraigo constante, entendimiento de un sistema de jerarquías y aprendizaje constante).

El proyecto en cuestión no resuelve ese gran vacío del proceso de profesionalización nacional. En esta línea, el artículo 16 mantiene el sistema de concursos de oposición para ingreso directo al periodo de prueba en el servicio exterior de la República. Aunque el artículo 17 adiciona la obligatoriedad de llevar cursos en el Instituto Manuel María de Peralta (le brinda a este órgano del ministerio carácter legal y presupuesto asegurado que antes no tenía), este componente no cambia en lo sustancial el sistema actual, dado que en la práctica esos cursos se ofrecen de forma sistemática cada vez que se produce el ingreso de nuevos aspirantes. En esta línea, la propuesta no mejora la situación actual, que diferencia hacia la baja la situación de la profesionalización costarricense de otros casos paradigmáticos en Asia, Europa y América Latina.

Por consiguiente, recomendaría -de la manera más respetuosa- establecer un sistema de ingreso único, en el que el concurso se encuentra dirigido a establecer aspirantes al Instituto Diplomático, a dichos aspirantes darles la condición y el salario de agregados por el periodo de un año, durante el cual serán sometido a cursos de nivel universitario evaluados rigurosamente, así como prácticas en el Ministerio bajo la guía de un tutor, sin que por ello se les considere miembros del servicio exterior. Al finalizar ese año, una comisión de ingresó tomará en cuenta los resultados académicos, las evaluaciones profesionales y las evaluaciones psicológicas y determinaría si cada aspirante puede ingresar al servicio exterior costarricense. Este proceso resulta claramente más costoso que el que actualmente se tiene y que sigue el proyecto, pero constituye el paso fundamental que han dado otros países para contar con un servicio exterior de calidad.

2.- Sobre las carreras profesionales que pueden integrar el servicio exterior

El proyecto da un paso adelante al establecer como único limite para los aspirantes al servicio exterior el contar con un bachillerato universitario. Esta decisión se encuentra acorde con los patrones y tendencias seguidas en todo el mundo, la diplomacia requiere cada vez más de distintos profesionales que permitan comprender materias sumamente técnicas, en las que se discute elementos muy complejos. Incluso, Costa Rica ha apostado parte de su política exterior a temas sumamente especializados como el cambio climático y el control de armamento.

Precisamente, para que ese modelo sea exitoso, se requiere que la única base de ingreso al servicio exterior sea la Academia Diplomática. Desde esta perspectiva, la Academia es la que brinda la preparación uniforme de conocimiento necesaria a partir de la cual, sin importar su carrera original, cualquier persona con formación en áreas distantes de la política, el derecho y las relaciones internacionales puede desarrollar sus capacidades en la vida diplomática. En este sentido, considero que el país debe invertir más en la conformación del servicio exterior en los términos que se plantearon en el primer acápite de esta nota.

3.- Limitaciones al nombramiento del personal en Comisión

El proyecto plantea un componente de especial relevancia, la limitación mediante cifras porcentuales del nombramiento del personal en comisión (sujetos que no forman parte de la carrera diplomática). Sin embargo, el 25% del total de plazas que constituye el servicio exterior de la República que plantea el artículo 54 resulta aún muy elevado. Asimismo, no se establece con claridad en que casos se podrían utilizar ese 25% de las plazas, lo que podría fomentar la actual práctica informal de no realizar concursos cada dos años (según lo ordena el actual Estatuto vigente) con el fin de mantener un número de plazas vacantes disponible, lo que ha permitido a los gobiernos de turno seguir nombrando personal en comisión. Asimismo, la segunda parte del artículo, que limita el tiempo de nombramiento de funcionarios que venían del gobierno anterior, brinda la impresión de que se quiere salvaguardar con la disposición en cuestión es una reserva de la institución informal del “botín político” que anteriormente constituyó el eje de funcionamiento del servicio exterior de la República.

En síntesis, si se desea profesionalizar no puede mantenerse portillos que permitan mantener instituciones del sistema clientelar que sobrevivido desde mediados del siglo XX.[2] Por consiguiente, si lo que se desea es seguir una ruta de profesionalización lo que corresponde es limitar al mínimo posible los nombramientos en Comisión, a no más de un 10% de los puestos establecido en las misiones y consulados de Costa Rica en el exterior. Asimismo, establecer que cada nombramiento en comisión debe estar motivado en la conveniencia nacional, concepto que debe ser clarificado en términos de especialidad para llevar a cabo las labores del cargo (por ejemplo, la necesidad de contar con un agrónomo en la FAO; un químico en Organización Internacional de Energía Atómica o un biólogo en discusiones sobre el cambio climático), o bien, situaciones de emergencia debidamente comprobadas (por ejemplo, la situación delicada en un país específico que requiera un funcionario con especiales habilidades políticas). Esta motivación, debe brindarse en una resolución formal, no simplemente mediante un acuerdo de nombramiento, dado que la práctica ha sido que bajo ese concepto amplio se nombra a personas sin mayor relevancia en puesto que no requieren la más mínima especialización dentro del campo diplomático. 

4.- Apertura de misiones diplomáticas y consulados

Una de las decisiones diplomáticas más delicadas está constituido por la apertura de oficinas de Costa Rica en el exterior. La apertura de embajadas y consulados no constituye simplemente una consideración de orden económico que puede revertirse según el criterio personal y las restricciones de presupuesto con que cuenta cada administración. En el ámbito diplomático la apertura de este tipo de oficinas son  símbolos de cercanía, que de revertirse significan precisamente lo contrario y pueden traer consecuencias nocivas a otras gestiones de la política exterior (por ejemplo, la apertura y el retiro de una embajada puede llevar a que un estado decida no votar una candidatura costarricense y a que realice actos para desestimular el voto de otros países). Desde esta perspectiva, el patrón costarricense de abrir y cerrar misiones diplomáticas según el criterio del ministro de turno constituye un problema en el largo plazo para consolidar una política exterior de Estado.

Dada la dificultad para controlar la apertura de embajadas, resultaría adecuado establecer límites para su cierre definitivo y evitar los efectos dañinos de este. Asimismo, resulta conveniente establecer, al menos en la apertura de oficinas consulares parámetros para su apertura. Entre ellos se encuentran en regulaciones comparadas: volumen de las relaciones comerciales entre regiones, vínculos culturales entre países y cantidad de personas migrantes en el estado receptor. Estos componentes constituyen guías para evaluar la conveniencia nacional de la apertura de oficinas consulares.

En conclusión, el proyecto tiene buenas intenciones, avances fundamentales, pero debe realizar ajustes para resolver los problemas centrales de la profesionalización, un estudio de legislaciones comparadas le brindaría mayor fortaleza a la iniciativa y de los abundantes estudios sobre la materia podría mejorar en mucho la propuesta Niño. Por otra parte, si el gobierno tiene intención de incidir con fuerza en el proceso de reforma del servicio exterior debe apurar el trámite de su propio proyecto y concentrarse no en una reforma total del Estatuto sino en la reformulación de elementos centrales que impiden avanzar en la profesionalización de esta rama de la administración pública