Consideraciones preliminares del primer año de gestión de la política exterior de la administración Alvarado Quesada
Consideraciones previas
El pasado 8 de mayo se arribó al primer año de gobierno de la administración Alvarado Quesada. Como era de suponer, dada la tensa condición fiscal que experimentaba el país, la agenda del gobierno y su cobertura mediática brindó mayor espacio a la disputa social que implicó la aprobación de un polémico plan fiscal, que incorporaba medidas de recorte en el gasto público y que afectaría al resto de la acción de gobierno.
Asimismo, lejos de seguir un modelo transversalizador de la política exterior como herramienta de los objetivos internos del Estado, se prefirió mantener la división entre los ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior, Seguridad Pública y Ambiente y Energía. Por consiguiente, la predominancia casi absoluta del tema fiscal y una agenda interna (que aún no se concibe como transnacional) llevó a que en el Plan Nacional de Desarrollo (2019-2022), los objetivos de política que fueron consignados por Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (rector del ramo) fuesen poco concretos y difíciles de medir en términos de impacto para agenda gubernamental y el beneficio de los ciudadanos. De tal forma, el plan estable que la Cancillería deberá:
“Potenciar en el ámbito bilateral, regional, o multilateral, iniciativas diplomáticas, vinculadas a los ejes de la Política Exterior, a través del diálogo, la concertación política, la negociación y las alianzas estratégicas.”
“Negociar y oficializar en el ámbito diplomático, los proyectos priorizados por MIDEPLAN en el PNDIP, la POLCI, Plan de Descarbonización y Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que contribuyan a los ejes estratégicos de la Política Exterior.”
La falta de agenda concreta en el plan nacional de desarrollo condiciona la política exterior de la administración Alvarado Quesada a tres variables: la figura del jerarca del Ministerio de Relaciones Exteriores como definidor inmediato y visible de esa agenda; la inercia o el rechazo hacia proyectos previos de política exterior que se gestaron en administraciones anteriores y la reactividad ante la agenda internacional para la definir la acción exterior.
El cambio de jerarca como principal condicionante de la política exterior de la administración Alvarado Quesada
Como un elemento distintivo, el primer acto de definición del rumbo de la política exterior de la administración fue el nombramiento de la primera vicepresidenta la República y, primera mujer en ocupar el cargo, como ministra de Relaciones Exteriores. En efecto, esa decisión establecía una diferencia fundamental con las administraciones anteriores y pudo haber permitido una profundización de la agenda de derechos de género que se venía impulsado por Costa Rica desde años anteriores.
Sin embargo, los yerros cometidos en los nombramientos que siguieron tras la nominación de la vicepresidenta Campbell dieron al traste con su gestión. El primero, el nombramiento de una vicecanciller, miembro de la carrera diplomática, que ante las primeras críticas de la prensa renunció al cargo en menos de 24 horas. Siguieron los nombramientos en las direcciones del Ministerio, que también fueron cuestionadas por la prensa y la Asamblea Legislativa y declarados como ilegales por la Contraloría General de la República. Cierra este proceso la crítica a algunos nombramientos de embajadores y personal de las misiones diplomáticas, también cuestionados por la idoneidad de los seleccionados o su falta de requisitos legales, sumado a su vinculación con el Partido Acción Ciudadana.
Más allá de comentar la legalidad o ilegalidad de los nombramientos, así como el hecho de que los comportamientos enjuiciados fueran una costumbre consolidada y bien documentada en gobiernos tanto del Partido Liberación Nacional como de la Unidad Social Cristiana, lo cierto es que la situación en la Cancillería se tornó en el frente principal de ataque de la oposición al gobierno. Lo anterior en virtud de que, en la agenda interna, pese a no existir un consenso absoluto, había ciertos acuerdos mínimos para hacer andar la normativa fiscal a que se hizo referencia anteriormente y que constituía el componente más relevante del primer año del actual gobierno.
Desde esta perspectiva, durante casi ocho meses de gestión, el Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores en lugar de concretar una agenda y un plan de trabajo para el cuatrienio convivió enfrentando los cuestionamientos de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República, la prensa y la opinión pública en redes sociales. La renuncia de ministra Campbell Barr pudo haber solucionado el problema de la crítica en el corto plazo; pero no contribuía a la generación de una agenda en la conducción de las relaciones exteriores del país.
En esta línea, la elección del ministro Ventura Robles aportaba tranquilidad en el corto plazo a dicho frente. No obstante, por lo apresurado del proceso, su experiencia vinculada con organismos internacionales y no con la dinámica de un ministerio; así como la exigencia de los compromisos internacionales que no se detienen; las posibilidades de establecer una agenda consistente para los años resultan, al menos, cuestionables.
De esta transición apresurada y obligada al menos un elemento se transformó en un eje de agenda: la profesionalización de la función diplomática, tema por demás recurrente en la historia costarricense, pero en esta ocasión se ha concentrado en el objetivo específico de reformar el Estatuto del Servicio Exterior. Por ahora se espera el texto que deberá ser presentado a la Asamblea Legislativa para tal fin, no obstante, como se advirtió en otra ocasión la profesionalización depende más de la voluntad política de eliminar los nombramientos en comisión y de realizar los concursos públicos necesarios para tal fin; además, de avanzar en el ascenso de miembros de la carrera diplomática que puede -como embajadores de carrera- tomar las jefaturas de misión, en lo que esta administración ha avanzado (recientemente, han sido nombrados embajadores de carrera en Uruguay, Turquía, Alemania y Brasil).
La continuidad de los proyectos de la administración Solís Rivera
Pese a que idealmente la política exterior de un estado (comprendida como sus patrones de comportamiento en el largo plazo) deben permanecer en el largo plazo; en Costa Rica ha sido normal que cada administración presente una serie de iniciativas que se convierten las dinamizadoras de la política exterior, sean estas grandes propuestas de comportamiento global (alianza para el desarrollo sostenible, prohibición de la clonación humana, paz con la naturaleza, entre otros), candidaturas relevantes (al Consejo de Seguridad o a la Secretaría de la Organización de Estados Americanos), o bien, nuevos ámbitos de acción de la política exterior (apertura de relaciones con la República Popular China), durante esta administración no se ha publicitado alguno de estos proyectos.
Asimismo, se ha cuestionado uno de los ejes de la anterior administración que consistió en “ampliar la frontera” de la acción exterior del Estado en el Asia Pacífico, Asia Central, Medio Oriente y África. De tal forma, con fundamento en los recortes presupuestarios anunciados al Ministerio de Relaciones Exteriores se ha señalado la necesidad de recortar la cantidad de embajadas existentes. Este hecho puede ser contraproducente debido a la reacción que pueda tener un país receptor de una embajada cuando se le anuncie que ya no es tan relevante como lo era unos pocos meses atrás. Esta situación demuestra la falta de planificación en mediano y largo plazo de la política exterior costarricense, dado que ha sido una constante de comportamiento, sin importar el signo político del partido en el poder.
La agenda internacional dominante: Nicaragua y Venezuela
Por otra parte, los sucesos acaecidos en el último año en Nicaragua y Venezuela han consumido la presencia en medios del Ministerio de Relaciones Exteriores. En el caso nicaragüense la línea de defensa de los derechos humanos y la preocupación por lo que ocurre en Nicaragua ha sido la narrativa empleada por el gobierno costarricense, aunque no se encuentra claro -al menos públicamente- si hay algo más allá de esa línea discursiva.
En el caso venezolano Costa Rica apoyó abiertamente la decisión del Grupo de Lima y los Estados Unidos de desconocer al gobierno de Nicolás Madura, así como reconocer al presidente de la Asamblea Nacional de ese país, Juan Guaidó, como presidente interino legitimo de Venezuela. Superando incluso a las acciones de miembros del Grupo de Lima se recibieron cartas credenciales de los representantes de la oposición venezolana en el país y se ordenó la salida de la representación diplomática de Maduro. Con estas acciones, Costa Rica dentro del Grupo de Lima ha apoyado la salida de Maduro y su grupo del poder.
Por otra parte, Costa Rica integra al Grupo de Contacto Internacional, grupo liderado por la Comisaria de Asuntos Internacionales de la Unión Europea y que incluye a países latinoamericanos como Bolivia y Uruguay que han mantenido la tesis de no reconocer al gobierno de Juan Guaidó. El Grupo de Contacto, que incluso tuvo una reunión en Costa Rica a principios de mayo, ha señalado la necesidad de que se realicen elecciones con participación de todos los actores políticos venezolanos, pero claramente tiene una línea menos confrontativa que Grupo de Lima. Asimismo, Costa Rica -en el marco de ambos procesos- ha señalado su rechazo a cualquier tipo de solución que implique el uso de la fuerza.
Ante esta doble participación costarricense cabe preguntarse cuál línea predominará en la política exterior costarricense en los próximos meses: seguir más ligado al Grupo de Lima (del que se ha separado en algunas ocasiones) o al Grupo de Contacto (que se ha visto muy debilitado en la última reunión sostenida en San José), he ahí un dilema. Lo cierto es que ninguna de estas dos opciones parece tener una influencia inmediata en la solución de la crisis venezolana.
Consideraciones finales
Los hechos acaecidos en el primer año de la administración Alvarado Quesada no son halagüeños en el corto plazo. Enmendar el rumbo y generar una agenda propia de política exterior no parece una tarea fácil. En este escenario, las autoridades deben concentrarse en gestionar lo mejor posible la agenda proveniente de anteriores administraciones y del entorno internacional. Pese a ello, si la apuesta consiste en avanzar con la profesionalización, mediante la implementación selectiva e inteligente de las mejores prácticas internacionales en la materia, la administración Alvarado Quesada le podría hacer un gran aporte al país en el largo plazo.