Aislacionismos, nacionalismos e instituciones internacionales
En un trabajo seminal, Comunidades imaginadas: reflexiones sobre el origen y la difusión del imperialismo, Benedict Anderson analizó como el siglo XX experimentó la combinación de los nacionalismos que surgieron en el siglo XIX que provocaron los conflictos de la primera mitad, holocaustos en diversas partes del planeta y un proceso de descolonización acelerada en el marco de la Guerra Fría. Ante la barbarie de los nacionalismos se conformó un sistema internacional, fundamentalmente patrocinado por Estados Unidos y sus aliados occidentales, basado en instituciones cuyo principal fin -más que evitar o solucionar conflictos- ha consistido en evitar el escalamiento de estos a los altos niveles de violencia de la primera mitad del siglo. Los primeros lustros del siglo XXI han estado caracterizada por la reconstrucción de los movimientos nacionalistas, que en lo internacional suelen tener una visión aislacionista y escéptica de su participación en organismos internacionales. Por consiguiente, este reavivamiento ha tenido consecuencias en la legitimación e influencia de los organismos internacionales.
La conformación de una institucionalidad internacional
La institucionalidad internacional heredada de la primera mitad del siglo XX, tanto en el ámbito universal (el sistema de Naciones Unidas y el sistema de organismos económicos) como regionales (Consejo de Europa, Organización de Estados América y la Organización de la Unidad Africana), retomó tres componentes esenciales para desarrollar y sostener la nueva estructura. El primero, vinculado con la construcción de una normativa jurídica básica, mediante la elaboración y propuesta de convenciones generales que permitieran fijar principios jurídicos para el comportamiento de los Estados (entre ellos, la Convención sobre el Derecho de los Tratados, la Convención sobre Relaciones Diplomáticas y la Convención sobre Relaciones Consulares). El segundo, una internacionalización de las normas de derechos humanos que pretendían expandir el alcance de este concepto a los estados independizados en África y Asia, lo que generó un interesante debate sobre dominación cultural que continua hasta nuestros días. Por último, el tercer componente, establecía el desarrollo institucional, es decir, la generación de cuadros burocráticos y recursos para la ejecución y puesta en práctica de los primeros dos componentes.
El sueño de los idealistas de principios del siglo XX (encabezado por los presidentes estadounidenses Wilson y Roosevelt) se había conseguido, al menos en parte. Asimismo, la época de oro del capitalismo (1945-1975) consolidó al multilateralismo como una de las características de la sociedad internacional. No obstante, la institucionalidad estuvo condicionada por los avatares de la Guerra Fría, en los que los bloques políticos conformados alrededor de los Estados Unidos y la Unión Soviética impulsaban agendas diversas de derechos humanos (la libertad económica versus los derechos sociales), al tiempo que constantemente ambas superpotencias preferían los intereses geoestratégicos y sus nociones de seguridad por sobre su propia agenda ideológica.
Mediante el financiamiento aportado por los presupuestos de los estados con economías más desarrolladas, el multilateralismo creció tanto en el número de organismos internacionales como en una cada vez más robusta burocracia, situación que ha sido criticada por los retos a la sostenibilidad económica de dichas instituciones (ver por ejemplo la Figura 1, que recoge el sistema de Naciones Unidas y sus diversos organismos). Asimismo, la evolución de las sociedades y el final de la Guerra Fría generó un aumento de las funciones que han sido atribuidas a organismos internacionales.
Figura 1. Organigrama de Naciones Unidas
Fuente: Organización de las Naciones Unidas
El discurso multilateralista se asentó en la ilusión autonomista de su personalidad jurídica. Esta consiste en señalar reiteradamente la diferencia entre los organismos y los miembros que lo integran, una afirmación que técnicamente resulta cierta desde el punto de vista jurídico, pero que no lo es desde la perspectiva política. En la vida diaria de los organismos internacionales conviven los intereses y visiones de los estados que lo integran, junto con las percepciones de la burocracia internacional, tanto la influencia como la capacidad de cada uno de estos actores se encuentran condicionados por sus circunstancias en el sistema internacional, el conocimiento de los trabajos de los organismos y los recursos con que se cuenten para gestionar tales tareas. Desde esta perspectiva, los organismos internacionales reflejan el poder de las grandes potencias, está claro que la capacidad de financiamiento condiciona el peso de cada integrante de un organismo en el diseño de sus políticas y, especialmente, en la selección de los miembros de los órganos de dirección de estos (por ejemplo, la forma de distribución cuotas y votos en el Fondo Monetario Internacional brinda inmensas ventajas a los países más desarrollados). Sin embargo, en otras ocasiones permiten espacios para que países más pequeños puedan retardar o limitar los alcances de las acciones de sujetos más fuertes. Además, han permitido que la burocracia internacional pueda plantear soluciones intermedias y posicionamientos que equilibran las posiciones estatales; así como impulsar agenda de temas novedosos.
Nacionalismos y organismos internacionales
Los lustros posteriores a la Guerra Fría se han caracterizado por el resurgir de discursos nacionalistas en diversos ámbitos. La crisis económica de 2008 permitió su crecimiento electoral, impulso que los llevó a ocupar los gobiernos de actores muy relevantes de la sociedad internacional (por ejemplo: en Estados Unidos, Brasil, la India, entre otros) y que han puesto en una situación complicada al multilateralismo y los fundamentos jurídicos que le integran. Un componente esencial de estos movimientos y partidos es reestablecer el valor de “la soberanía nacional” por sobre las obligaciones internacionales que limiten el accionar del gobierno tanto en el ámbito interno como en el ámbito internacional. Tal situación ha provocado un aumento de las amenazas de resquebrajamiento de la institucionalidad internacional en defensa de una soberanía nacional que se plantea como absoluta.
A lo largo de la historia del multilateralismo, los discursos contra el fortalecimiento de estas instituciones y papel en el manejo del sistema internacional se han configurado en torno a tres tipos de críticas: (a) Su incapacidad para resolver problemas que les dieron origen, (b) el exagerado presupuesto y la falta de disciplina financiera; así como (c) la intromisión de visiones ideológicas en sus decisiones políticas. Dichas aseveraciones han sido empleadas en diferentes momentos por todos los miembros de estas instituciones.
Sobre el primer argumento, existen quejas constantes por la ineficiencia y lentitud de los organismos internacionales encargados para atender al mandato (objetivo general) que les fue otorgado en sus cartas constitutivas. Generalmente, estas quejas provienen de los países que tienen un papel secundario en estas instituciones y son críticas contra los países más relevantes. En esta línea, han sido comunes las críticas sobre la incapacidad del Consejo de Seguridad de Nacionales Unidas para establecer acciones que impidan los desaguisados en diversas partes del mundo, actualmente, esas críticas se dirigen a la incapacidad para solventar la situación en Siria y el Yemen.
El discurso sobre los problemas manejo financiero y administración presupuestaria de los organismos internacionales ha sido constante, la exigencia quienes han reclamado la necesidad de un recorte y una mayor eficiencia en el gasto. En esta línea, los problemas de sostenibilidad de los organismos internacionales han contribuido a que este argumento sea cada vez más fuerte. Asimismo, las desigualdades económicas entre los miembros provocan que en los discursos más aislacionistas se planteé como injusto e incorrecto que los países económicamente más poderosos sacrifiquen los impuestos de sus ciudadanos para financiar a organismos que desarrollan la mayoría de sus actividades en los países subdesarrollados. Por otra parte, como lo señaló en algún momento la administración Trump en relación con sus controvertidas posiciones en torno al conflicto palestino israelí, no existe disposición en este tipo de abordajes por contribuir a organismos que constantemente critican las tesis de sus grandes financistas.
La denominada crítica sobre la “ideologización” de las instituciones internacionales ha sido empleada por aquellos gobiernos que han sido acusados de violentar las obligaciones internacionales por entes o comités que forman parte de organismos internacionales. Desde esta perspectiva, se alega que la organización y sus afirmaciones carece de legitimidad por estar compuesta por enemigos que manipulan su andamiaje para continuar sus ataques contra el país agredido. Ejemplos de estos relatos existen con diversos signos políticos e ideológicos, entre ellos pueden citarse Israel y su salida de la Unesco, los Estados Unidos y su salida de Consejo de Derechos Humanos; recientemente, la decisión de Venezuela de salir de la OEA, así como la amenaza de tomar la misma decisión por parte Bolivia.
Una variante de este tipo de abordajes se presenta cuando dentro de un organismo se discuten políticas o se cuestiona a los ordenamientos jurídicos de países específicos, lo que normalmente hacen los comités y tribunales de derechos humanos en temas tan polémicos como la fecundación in vitro, el matrimonio igualitario o la eutanasia. Ante la sanción y la obligación de cambiar dichos comportamientos, lo estados se refugian en un discurso soberanista. Un acercamiento a esas posiciones se experimentó durante la última campaña electoral en Costa Rica, cuando un candidato ofreció la salida de Costa Rica de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y luego realizar esfuerzos diplomáticos para su transformación.
¿Qué huella dejaran estos gobiernos nacionalistas en el multilateralismo? Al momento de escribir estas líneas resulta difícil prever quién ganará esta batalla. Las instituciones internacionales cargan con un pasado con suficientes culpas como para cuestionar su legitimidad. En algunos casos han servido como el disfraz perfecto para encubrir los intereses de los actores predominantes de la sociedad internacional. A pesar de ello, también han brindado estabilidad y han sido una barrera de contención a escaladas de violencia y han contribuido en temas indispensables como los derechos de la mujer, derechos de minorías, solución de conflictos, protección del ambiente. Por otro lado, los tribunales internacionales y los mecanismos de solución de diferencia constituyen un medio relevante para facilitar la equiparación de fuerzas de sujetos radicalmente asimétricos. Potencias medias y países pequeños utilizan los ambientes controlados de los organismos internacionales para desarrollas elementos de su política exterior, de forma que el debilitamiento de estos espacios provocaría mayor asimetría en la arquitectura internacional. Ante este balance, no cabe duda que los organismos internacionales, mediante su burocracia deben hacer esfuerzos de mejora y eficiencia, para sobrevivir a la ola de aislacionismo y nacionalismo que parecen dominar durante estos años