La encrucijada de política exterior de Costa Rica: un análisis más allá de una renuncia

En las semanas finales de este año la vicepresidenta de la República y hasta ese momento ministra de Relaciones Exteriores, Epsy Campbell Barr, presentó su renuncia al cargo de jefe de la diplomacia costarricense. Como es usual, la mayoría de los comentarios sobre este tema se han preocupado más de la coyuntura política inmediata, basada en la polarización que dentro de su gestión causó la ministra Campbell y que se magnificó por el innovador procedimiento mediante la cual su salida fue anunciada. En este corto artículo se intentará abordar la situación desde dos perspectivas más estructurales: un acercamiento de las condiciones coyunturales mediante cuales puede medirse el poder y peso de un ministro de relaciones exteriores y, por otra parte, las posibilidades que para la mejora de la política exterior costarricense brindan las acusaciones que oficialmente decantaron la salida de la vicepresidente de la cartera de Relaciones Exteriores.

Algunas dimensiones del poder e influencia de un ministro de relaciones exteriores

La importancia del ministro de relaciones exteriores en un sistema político es relativa, dependerá de tres elementos: el peso e influencia que sobre un país tenga el escenario internacional (estructural y coyunturalmente); la percepción y conocimiento que la opinión pública tenga de esa realidad internacional que lo afecta y, por último, la personalidad y posicionamiento que el ocupante del cargo tengo como individuo dentro del sistema político.

En la sociedad costarricense, como se ha ido estudiando en trabajos incipientes sobre la materia,[1] existe algún interés por lo internacional, pero este no es elevado salvo en temáticas específicas vinculadas fundamentalmente en la relación con Nicaragua. De tal forma, se considera que el Ministerio de Relaciones Exteriores no trae grandes complicaciones en el ámbito interno para su titular, pese a la relevancia que para el país tiene su imagen internacional para componentes más pragmáticos como los flujos de inversión, comercio y cooperación. Esta situación condiciona la labor de los ministros del ramo, quienes por lo general son poco conocidos internamente a menos que se produzcan hechos que generen una sensibilidad focalizada.

En este mismo orden de ideas, en nuestro país hay poca reflexión en torno a las dimensiones que deben tomarse en cuenta para valorar la influencia y peso de un ministro de Relaciones Exteriores particular. Sin embargo, puede recurrirse a cinco criterios esbozados por Robert Jervis[2] en relación con los secretarios de Estados estadounidenses, estableciendo las diferencias que correspondan para el caso costarricense. En esta línea, tras adecuar los postulados de Jervis a la realidad costarricense, la influencia y, por ende, la permanencia del ministro de Relaciones Exteriores estaría condicionada por la combinación de estos componentes:

1. Apoyo del presidente, la cual por las características del sistema político costarricense ha resultado históricamente fundamental (el caso de Bruno Stagno Ugarte, quien guardaba una cercanía inmediata con el presidente Arias Sánchez, lo que permitió sobrepasar la crítica emprendida por varios diputados de oposición).

2. Respaldo y consejo de la burocracia diplomática, que por la debilidad histórica de los cuadros costarricenses no ha sido tan relevante para debilitar a un ministro que cuente con alguno de los otros cuatro componentes (por ejemplo, Manuel González recibió denuncias y críticas de la Asociación de Diplomáticos de Carrera sin que se pusiera en entredicho su permanencia en el cargo).

3. Respeto y alianzas con otros miembros del gobierno, que para el caso costarricense fue fundamental en el bipartidismo y parece serlo en el nuevo esquema de alianzas de gobierno.

4. Respaldo de la prensa y el público, en Costa Rica generalmente vinculado con la existencia de escándalos por la gestión de la relación con Nicaragua y en las últimas tres administraciones con la gestión de nombramientos (tal fue el caso de la salida de René Castro, quien se enfrentó a la crítica por su gestión con Nicaragua y la acusación de nombramiento ilegales).

5. Evaluaciones positivas y respeto de los diplomáticos extranjeros y miembros de los cuadros burocráticos de organismos internacionales, de las cuáles se tiene poca información en el medio (tal fue el caso de Rodrigo Madrigal Nieto, quien pese a no tener una relación tan cercana con el presidente Arias fue muy respetado por la comunidad diplomática en Costa Rica y en las cancillerías de otros países).

En el caso particular de la vicepresidenta Campbell Barr un análisis de estas dimensiones permiten apreciar como tenía debilidades en cada uno de estos factores, sin que existieran elementos de equilibrio, por lo que no pudo mantenerse en su cargo antes ante las exigencias de la oposición al gobierno. Aunque fue defendida en público por el presidente Alvarado, su designación como parte de la papeleta del gobernante partido Acción Ciudadana parece el producto de un intento de unificación de las fuerzas internas de esta agrupación política más que de la cercanía entre ambas figuras. Así, Campbell representa la línea de los fundadores del partido y Alvarado forma parte de las figuras que nacieron con posterioridad a su creación y que han ido tomando el protagonismo a partir del triunfo de Luis Guillermo Solís en las elecciones internas celebradas hace ya casi seis años, ambos grupos tienen divergencias tanto programáticas como empáticas y pertenecen a dos generaciones distintas. 

Asimismo, aunque las exigencias de los diplomáticos de carrera costarricense se han escuchado más en los últimos diez años, lo cierto es que no tienen el impacto político de otros servicios exteriores con mayor tradición de profesionalización. A pesar de ello, las informaciones que han sido publicados por diversos medios demuestran que una parte -imposible determinar a ciencia cierta su dimensión- del servicio exterior costarricense se mostraba en desacuerdo con los planteamientos propuestos por la ex jefe de la diplomacia nacional. Incluso, el actual presidente de la Asociación de Diplomáticos manifestó que dicha organización se encontraba divida respecto de los nombramientos cuestionados y las interpretaciones jurídicas al respecto.

Por demás complicada es la relación entre Campbell y el resto del gobierno de “unidad nacional”. Durante su gestión como diputada la actual vicepresidente se caracterizó por establecer fuertes críticas a la cultura política del bipartidismo, tanto al partido Liberación Nacional como al partido Unidad Social Cristiana. Esa conducta parece haber sido un elemento clave para entender como ambos partidos políticos en el Congreso desarrollaron un intenso ataque contra la figura de Campbell, por un comportamiento que anteriormente habían desarrollado miembros de ambos partidos sin el menor sonrojo. De tal forma, las figuras de la Unidad Social Cristiana y Liberación Nacional presentes en el gabinete del gobierno guardaron silencio o no desarrollaron una defensa de su colega frente a los diputados de sus respectivas divisas en el Congreso.

La figura de Campbell se encuentra vinculada necesariamente con la polarización que experimenta la sociedad costarricense, lo cual en ninguna circunstancia resulta reprochable, pero si influye, condiciona y en el peor de los casos afecta su actuación política. Está claro que su apoyo a la evolución de las posiciones sobre derechos humanos, en especial del reconocimiento a derechos a mujeres y minorías, la hacía una figura propia del debate político contemporáneo. Igualmente, la falta de experiencia en la gestión pública dentro del poder ejecutivo facilitó que se tornara en un objetivo de los medios de comunicación, quienes terminaron cuestionado su idoneidad para ocupar el cargo. Ante estos condicionamientos, el embate de medios de comunicación y redes sociales no pudo ser manejado por sus encargados de comunicación y allegados y, nuevamente, la falta de experiencia dentro de la realidad del Ministerio de Relaciones Exteriores terminó por restar credibilidad en sus comparecencias públicas y convertirse en uno de los focos de descontento contra el gobierno.

Por otra parte, el mundo diplomático reacciona con cierta inquietud ante las personas que son ajenas a este y no conocen con profundidad sus códigos. Desde esta perspectiva, el hecho de que Campbell nunca hubiese ocupado cargos diplomáticos y, por consiguiente, no estuviese acostumbrada a esos códigos pudo jugarle en contra en sus relaciones con pares y diplomáticos acreditados en el país. En todo caso, aunque no se pueda asegurarse nada al respecto, esa condición le restaba posibilidades.

En conclusión, más allá de las acusaciones de la ilegalidad de dos nombramientos en el servicio interno -de los cuales se realizará un breve comentarios más adelante-, fueron otros componentes los que condicionaron el destino de la primera mujer ministro de Relaciones Exteriores. Existían condiciones más profundas del sistema político que convertían la gestión de Campbell en un tortuoso camino, que termino por saldarse como una muestra fuerza de los socios más importantes del gobierno en algunas de los proyectos prioritarios que este trata de impulsar.

Algunas reflexiones de largo plazo sobre los nombramientos en el servicio exterior

Resulta paradigmático que el nombramiento de dos funcionarias adscritas a la carrera diplomática ascendidas en comisión, en contra del ordenamiento jurídico vigente, fuese el detonante de la salida de un jerarca del Ministerio de Relaciones Exteriores. Este hecho resulta un pecado venial si se le compara con la conducta desplegada desde el final de la guerra civil de 1948, cuando el clientelismo político campeaba triunfante por sobre las normas jurídicas existentes y los nombramientos un día sí y el otro también correspondían a los financistas y altas figuras de los partidos políticos, o bien, a sus familiares.[3]

A pesar de la existencia de una duda fundada sobre la credibilidad de estas críticas y que los grupos políticos que demandaron la salida de Campbell comprendan los alcances de exigir la aplicación en todos sus extremos del Estatuto del Servicio Exterior, lo cierto es que los acontecimientos abren el camino a una renovación del proceso profesionalizador de la diplomacia costarricense. Este proceso ha sido fragmentario, discontinuo y, por consiguiente, inconcluso. Iniciado en 1965 con la promulgación del Estatuto del Servicio Exterior, volvió a activarse en la década de 1990 y conseguir fuertes avances en los primeros años de este siglo, volvió a debilitarse en los últimos diez años.

Incluso, aún subsiste en la sociedad costarricense las dudas sobre la importancia de burocratizar la gestión de las relaciones exteriores y se comenta sobre la relevancia de traer figuras externas a esta burocracia para cumplir importantes funciones. Estos respetables acercamientos son cuestionables en virtud del desarrollo del ejercicio de la diplomacia en otras latitudes, donde la conformación de la carrera diplomática constituye la base para desarrollar esas figuras relevantes que cumplirán estas delicadas funciones. Podría decirse que ningún ejército organizado y sistémico trae a un sujeto sin suficiente experiencia en el arte de la guerra para dirigir una campaña militar, esa misma lógica se aplica a la diplomacia en las más altas esferas del poder. Son testigo del éxito de esta visión de construcción de cuadros las académicas diplomáticas del Vaticano, Rusia, Brasil, entre los casos más destacados de profesionalización. 

En Costa Rica el esfuerzo profesionalizador debe necesariamente enfocarse en los dos extremos de la carrera diplomática. Por una parte, debe asegurarse que todo ingreso al servicio exterior se produzca mediante el paso obligatorio por la academia diplomática, es decir, debe permitir que cualquier persona con título universitario tenga un periodo mínimo de entrenamiento y capacitación en sus futuras labores. Para evitar desigualdades en la selección de diplomáticos, el periodo de tiempo en la academia debe ser financiado por el Estado, de forma que la academia se convierta en la única puerta de acceso al servicio exterior costarricense.

Si la primera reforma implica un obstáculo presupuestario, la segunda implica un complicado balance político, pues trae consigo una limitación de la capacidad del Consejo de Gobierno para el nombramiento de embajadores que no tengan una carrera diplomática. Esta transformación no tiene porqué ser legal, los hechos acaecidos en esta semana pueden transformarse en un motor de cambio de las decisiones de las autoridades en esta materia. Además, implica el establecimiento de una mejora en la gestión de los procesos de ascenso dentro del servicio exterior costarricense y el establecimiento de evaluaciones cada vez más rigurosas tanto para alcanzar como para mantener el más alto rango de la carrera diplomática.

La renuncia de la vicepresidente Campbell debe sobrepasar al anecdotario político. En este momento resulta indispensable comprender con mayor claridad estos hechos y tomar las medidas para emprender una mejora de diplomacia nacional, las repetidas resoluciones de la Procuraduría y los tribunales de justicia brindan un marco apropiado para emprender estos cambios, precisamente, cuando la realidad internacional parece demandarlo más.