1. El contexto regional
Como es sabido, los países de la región centroamericana son importadores netos de petróleo. Está situación los hace, mucho más sensibles no sólo a los efectos económicos, sino también a los efectos sociales en el alza de los precios del crudo y a cualquier otro evento que afecte la estabilidad de tales precios. La factura petrolera para el año 2006 fue de casi siete mil millones de dólares, y ascendió para el año siguiente a ocho mil seiscientos millones de dólares. Para el año 2008, la factura alcanzó un total de doce mil seiscientos millones de dólares (CEPAL:2010) Ello significó un impacto directo en el consumo per cápita del crudo en todos los países, siendo los más afectados, Nicaragua y Honduras, en segundo término, El Salvador y Guatemala y, finalmente, en una menor medida, Costa Rica y Panamá.
Además del efecto que sobre la inflación ejerce el alza en los precios del petróleo, se afectan significativamente el transporte público y privado; la producción de energía eléctrica y la industria que utiliza intensivamente la energía. Esta situación es particularmente más fuerte en países como Nicaragua y Honduras, cuya dependencia del petróleo es cerca del 60%; mientras que en El Salvador, Guatemala y Panamá tal dependencia oscila entre el 30% y el 45%. Costa Rica es el país que menor dependencia muestra respecto al petróleo, con un 10%.
Durante el período 1990-1999 los precios del petróleo se caracterizaron por mantener bajos los precios. En promedio entre los catorce y veinticinco dólares por barril. Sin embargo, al iniciar la década del año 2000, el alza en el precio empieza a registrarse de forma más evidente, alcanzando en promedio los treinta dólares por barril. Los años de mayor impacto estuvieron entre el año 2003 y el año 2008 dentro del cual los precios llegaron a subir cuatro veces, al punto de superar los cien dólares por barril de petróleo. Esta situación fue mucho más crítica que la que experimentó la región en la década de los ochenta.
La región, además de sufrir en este período (2003-2008) un incremento acelerado en los precios del petróleo enfrentó los efectos del alza mundial en los precios de los alimentos, con lo que la región en su conjunto vio disminuido el crecimiento del PIB y de la actividad económica en general. En función de esta situación hacia el año 2004, la región decidió aprobar el Plan de Emergencia Energética de Centroamérica. Entre las principales medidas que tomaron los países de la región (con excepción de Costa Rica) están, por ejemplo, la implementación de subsidios a la energía eléctrica y al transporte público y al gas licuado de petróleo (GLP). Además, también se aplicaron medias para el ahorro y uso eficiente de la energía.
El principal reto en materia de energía para la región será de abastecimiento y el equilibrio climático. La fuente de energía comercial con mayor demanda es de los hidrocarburos y en una región donde, con la pequeña excepción de Guatemala, los países no poseen reservas de petróleo, los coloca en una situación de dependencia. Aunque el mercado es relativamente pequeño, Centroamérica consume sólo el 0,3% del mundo y el 4% en América Latina, los países han hecho esfuerzos por crear mecanismos de regulación de los precios y la institucionalidad necesaria para la implementación de políticas.
2. La institucionalidad doméstica vigente
Las instituciones regentes en materia de energía son, a) en Guatemala, Ministerio de Energía y Minas (MEM); b) en El Salvador, Ministerio de Economía (MINEC); c) en Honduras, Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA); d) en Nicaragua, Ministerio de Energía y Minas (MEM); e) en Costa Rica, Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); f) en Panamá, Secretaría Nacional de Energía (SENER).
No existe en la región una entidad que atienda de forma exclusiva el tema, salvo el caso de Panamá. En el resto de países, la rectoría de los asuntos vinculados a la energía y clima está bajo la dependencia de Ministerios que atienden otras carteras. En los casos de Guatemala y Nicaragua Minería; en los casos de Costa Rica y Honduras, Minería, recursos naturales, ambiente y telecomunicaciones. En El Salvador, la rectoría está en manos del Ministerio de Economía.
En Guatemala, existe un viceministerio del área energética y una Dirección General del Área Energética, pero, además, existe un Vice Ministerio de Minería e Hidrocarburos, que a su vez posee una Dirección General de Hidrocarburos. En El Salvador existe una Dirección Reguladora de Hidrocarburos y Minas.
En el caso de Honduras, la dependencia encargada del tema es la Dirección General de Energía. En Nicaragua, la organización interna es mucho más compleja, pues, existen siete Direcciones con competencia en el tema. Por un lado está la Dirección General de Políticas y Planificación Energética (tres subdirecciones y cuatro departamentos); la Dirección General de Hidrocarburos (dos subdirecciones y cinco departamentos); la Dirección General de Electricidad (dos subdirecciones y cuatro departamentos); la Dirección General de Recursos Energéticos Renovables (tres subdirecciones y seis departamentos); el Fondo para el Desarrollo de la Industria Eléctrica Nacional, FODIEN (dos áreas de trabajo) y el Programa Nacional de Electrificación Sostenible y Energía Renovable (PNESER).
En Costa Rica a partir del año 1992 se crea el Sector Recursos Naturales, Energía y Minas, integrado por el MINAE, los Ministerios de Planificación, Ciencia Y Tecnología, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, el ICE, el Servicio Nacional de Electricidad, RECOPE, Minería Nacional SA y el Banco de Costa Rica y otras instituciones de apoyo. Existe, además, un Vice Ministerio de Gestión Ambiental y Energía y cuenta con la Dirección Sectorial de Energía, la Dirección Sectorial de Hidrocarburos y la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles.
En Panamá, la Secretaría es la única entidad regional que posee competencia exclusiva en el sector. Fue creada el cinco de abril del año 2011, mediante la Ley 43, como el Órgano Ejecutivo rector del sector energía.
3. Evolución de la agenda en la Centroamérica de posguerra
Las referencias al tema energético, y su relación con el clima, en el proceso de integración de los años cincuenta son muy pocas, por no decir nulas. En el marco de la Organización de los Estados de Centroamérica, ODECA, la energía no fue considerada como un eje estratégico. Tampoco hay referencias específicas en el Tratado Multilateral del Libre Comercio e Integración Centroamericana de 1958, en el que se establece el Mercado Común Centroamericano (MCCA). Las pocas referencias al tema energético aparecen en el contexto de la paralización del Mercomún, a fines de los años sesenta, debido a las medidas que tomaron los Estados producto de la crisis petrolera consolidada a inicios de los años setenta (1973 y 1978).
Con el proceso de pacificación de Centroamérica y el relanzamiento del Sistema de Integración, la agenda energética aparece entre los temas prioritarios en una etapa de la evolución en la que la reactivación económica se torna indispensable para superar los efectos de la posguerra. La primera década del período de paz (1990) los temas básicos de la integración regional fueron la urgente necesidad de contar con una infraestructura regional energética, un trato favorable en el pago de la factura petrolera y la promoción para que el sector privado (regional o externo) participe en la financiación de dicha infraestructura.
Con el Plan de Acción Económico de Centroamérica (PAECA) se inaugura la fase de la integración post conflicto en la cual se prioriza el componente energético. En el artículo cuatro, dentro del Programa de Infraestructura e Integración Comercial se establece que es indispensable impulsar un programa de construcción y reconstrucción de infraestructura física, que dé pleno apoyo a los proyectos de corredores centroamericanos de transporte, comunicaciones, aduanas, puertos y la generación y transmisión de energía eléctrica con miras al desarrollo integral hacia dentro y hacia afuera.
En este período (1990-1999) existen tres espacios distintos alrededor de los cuales se articuló la agenda de diálogo regional en torno a la energía. Por un lado, la Cumbre de Presidentes del Sistema de Integración de Centroamérica (SICA). En segundo lugar, el Mecanismo de Diálogo de Tuxtla y, finalmente, la Conferencia Estados Unidos – Centroamérica (CONCAUSA).
3.1 Cumbre de Presidentes
Dentro del marco de la Cumbre de Presidentes de Centroamérica, en ese período se dio inicio al "Sistema de Interconexión Eléctrica Países de América Central" (SIEPAC) al tiempo que se decidió echar a andar una política de desarrollo hidroeléctrico regional y, así mismo, una estrategia para promover el financiamiento de tales proyectos. Los dos principales objetivos del SIEPAC consistieron en, por un lado, apoyar la formación y consolidación progresiva de un Mercado Eléctrico Regional (MER) mediante la creación y establecimiento de los mecanismos legales, institucionales y técnicos apropiados, que facilite la participación del sector privado en el desarrollo de las adiciones de generación eléctrica. Y por otra parte, el establecimiento de la infraestructura de interconexión eléctrica (líneas de transmisión, equipos de compensación y subestaciones) que permitan los intercambios de energía eléctrica entre los participantes del MER.
Con el SIEPAC se avanzó hacia construcción de la infraestructura básica que soportaría el Primer Sistema de Transmisión Eléctrica Regional. El objetivo de esta infraestructura es conectarse a las redes eléctricas nacionales mediante un total de 28 bahías de acceso en subestaciones nacionales en Guatemala (Este y Norte); en El Salvador (Ahuachapán, Nejapa y 15 de septiembre); en Honduras (Río Lindo, y Agua Caliente); Nicaragua (Planta Nicaragua y Tiuantepe); Costa Rica (Cañas, Parrita, Río Claro y Palmar Norte) y Panamá (Valadero). Institucionalmente, se creó el Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) que es el organismo de integración, coordinación y cooperación del sector eléctrico.
Este proceso inicial significó, también, la creación de una metodología unificada en miras del aumento del consumo en la región y la exportación de energía eléctrica a terceros países. De igual forma, se avanzó en la elaboración de sistemas uniformes para el cálculo de las tarifas de energía eléctrica y del precio de los hidrocarburos.
Los presidentes, además, instruyeron para que desde los órganos rectores del sector se avanzara en una estrategia regional de participación privada en la inversión y en la prestación de servicios en los sectores de infraestructura. Se decidió, en este mismo sentido, avanzar en el establecimiento de sistemas uniformes para el cálculo de las tarifas de energía eléctrica y del precio de los hidrocarburos.
Aunque inicialmente, en 1995, los gobiernos de la región, España y el BID apoyaron el avance hacia la creación del SIEPAC, los presidentes de la región acordaron crear una estrategia regional de participación privada en la inversión y en la prestación de servicios en los sectores de infraestructura. En 1996, los países reúnes estos avances en un instrumento jurídico que diera reglas comunes en la materia, el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central. Un año después, se firma el primer Protocolo de mejoras al Tratado Marco, en Ciudad de Panamá.
En este proceso, además, los países de la región, en el marco del Sistema de Integración Centroamericana aprobaron avanzar en la creación de los siguientes instrumentos: la Estrategia centroamericana sobre combustibles; una política común en carburantes, que permita homologar las calidades de los derivados del petróleo y la elaboración de mecanismos para el fomento de importaciones conjuntas que contribuyan a lograr mejores precios y economías de escala en fletes y manejo.
De igual forma, durante este período los presidentes establecieron las siguientes prioridades, para la acción inmediata: a) la interconexión eléctrica de Honduras con El Salvador y Guatemala y; b) la concreción del Sistema de la Interconexión Eléctrica para América Central, (SIPAC); c) la creación del Programa de Administración de la Demanda Energética y; d) la creación del Programa de Proyectos Regionales de Inversión en los sectores de Transporte, Energía y Telecomunicaciones. En esa ocasión se solicitó al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) explorará los mecanismos apropiados para el financiamiento de todo este proceso.
De igual forma, la Cumbre de Presidentes dio prioridad, también, a la creación de una política y un plan maestro energético centroamericano para el sub-sector petrolero, eléctrico y fuentes renovables). Se estableció dar especial prioridad al desarrollo de fuentes de energía renovables, la promoción de una mayor participación del sector privado y los gobiernos locales en los sistemas de generación, así como programas de eficiencia energética.
Finalmente, de acuerdo con lo establecido en el Tratado Marco de Integración los países deberían avanzar hacia el diseño general del Mercado Eléctrico Regional y la creación de una empresa multinacional de capital mixto que interconecte a Centroamérica en el ramo energético. Para el año 1999, se establece la Empresa Propietaria de la Red (EPR) y el diseño del MER fue aprobado para el año 2000.
Al finalizar este período, los países de la región avanzaron también en la aprobación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y los Mecanismo de Desarrollo Limpio y el mejoramiento de los sumideros de carbono.
3.2 El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla
La primera reunión de los jefes de Estado de Centroamérica con el de México en el marco del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla se llevó a cabo en la Ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, los días 10 y 11 de enero de 1991. A este encuentro también asistió el gobierno de Venezuela. En materia energética las principales discusiones giraron en torno a los siguientes temas: a) asegurar el abastecimiento de petróleo de Centroamérica por parte de México y Venezuela; b) asegurar el otorgamiento de condiciones preferenciales en los precios del petróleo, según lo establecido en el Acuerdo de San José; c) asegurar que estos países le otorguen a Centroamérica créditos a mediano y largo plazos, hasta por un monto equivalente a la factura petrolera de un año, en apoyo de proyectos de inversión y de programas de cambio estructural financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo.
En la segunda reunión del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla, febrero de 1996, los dos aspectos claves en las negociaciones fueron, por un lado, mejorar la cooperación energética de México en materia de abastecimiento de hidrocarburos y, por otra parte, mejorar las condiciones del financiamiento a través del Acuerdo de San José. En esta reunión se estableció un plan de acción que, en materia de energía, propuso lo siguiente: a) el Programa de Cooperación Técnica entre México y las Ciudades Capitales de los Países del Istmo; b) el Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe en el marco del Acuerdo de San José); c) México se comprometió a ofrecer a Centroamérica los mismos tipos de petróleo crudo que normalmente vende, procurando ofrecer una alternativa más adecuada que resulte aceptable para los compradores; d) dar continuidad al proyecto de interconexión eléctrica; e) mejorar la cooperación técnica en temas como el ahorro y uso eficiente de energía y programas de evaluación de recursos energéticos solares, eólicos, mini-hidráulicos, geotérmicos y biomasa.
En la tercera reunión del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla, celebrada en San Salvador, San Salvador, El Salvador, el 17 de julio de 1998, los jefes de Estados avanzaron en los siguientes temas. En primer lugar, consolidar el Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe (Acuerdo de San José) con el objetivo de asegurar el suministro de petróleo y generar los recursos para el financiamiento de importantes proyectos en la materia.
De igual forma, en esta reunión se tomó el acuerdo de revisar las condiciones del Acuerdo de San José particularmente en el porcentaje de bienes y servicios mexicanos que deben ser utilizados en el desarrollo de los proyectos; las tasas de interés de los préstamos; y, el porcentaje de financiamiento otorgable con relación al costo total de los proyectos.
Además, se acordó seguir avanzando en materia de colaboración energética en las áreas de regulación, desarrollo de fuentes renovables y en la conservación de la energía (ahorro, uso eficiente y racional). De igual forma, los países se comprometieron a consolidar el proyecto de interconexión eléctrica, el Proyecto del Gasoducto Regional México-Istmo Centroamericano y el Modelo Regulatorio del Proyecto del Gasoducto.
3.3 La Conferencia Centroamérica-Estados Unidos (CONCAUSA)
CONCAUSA fue el mecanismo de diálogo bilateral que acordaron los gobiernos de Centroamérica y Estados Unidos durante la celebración de la Cumbre de la América en 1994. Con esta alianza, Estados Unidos se convirtió en el primer socio extrarregional de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). Dentro del plan de acción, la agenda energética quedo distribuida de la siguiente manera.
Los compromisos para Estados Unidos estaban concentrados en, brindar capacitación e intercambio de experiencias en materia de definición de políticas, reglamentación y aspectos contractuales que se relacionen con la participación del sector privado y de los gobiernos locales en el sector energético. Además, se comprometió a identificar el financiamiento, sea privado público. De igual forma, ofreció dos asesores de tiempo completo para el BID, así como un especialista en eficiencia energética y otro en energía renovable.
De igual forma, se comprometió impulsar desde el Fondo de Asistencia Ambiental Empresarial, préstamos a empresarios y para proyectos ambientales y el financiamiento necesario para que la región alcance una capacidad de 100MW en cada país o la capacidad aplicable en cada caso, en un plazo de tres años.
Estados Unidos, también, procurará estimular la introducción de tecnologías para reducir la emisión de gases que contribuyen al efecto de invernadero lo cual incluyó eficiencia energética y tecnologías de energía renovable; programas de educación y capacitación; conservación, restauración y mejoramiento de los bosques para fijar el carbono, especialmente en áreas que promuevan la conservación de la biodiversidad y la protección de ecosistemas; reducir el efecto de invernadero por emisiones de gas y otros tipos de contaminación; e intercambiar información sobre tecnologías energéticas y prácticas forestales sostenibles.
Estos acuerdos se harían operativos por medio de Declaraciones Bilaterales de Intención para el Desarrollo Sostenible, Cooperación e Implementación Conjunta de proyectos entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos.
Para el caso de Centroamérica, los países de la región se comprometieron a los siguientes aspectos. En primer lugar, hubo el compromiso de avanzar en la creación de políticas, marco reglamentario e institucional para la participación privada en el subsector eléctrico y avanzar en la aprobación de la Convención Marco de Cambio climático, incluyendo la preparación de inventario de invernadero por emisiones de gas.
Además, hubo el compromiso de elaborar proyectos conjuntos para reducir la emisión de gases que contribuyen al efecto de invernadero. Los países, en esa oportunidad, se comprometieron a apoyar a Nicaragua a fin de que logre desarrollar su potencial geotérmico.
4. Evolución de la agenda en la Centroamérica del Siglo XXI
Durante la primera década del siglo XXI, Centroamérica profundiza los avances logrados entorno al proceso de integración energética regional. Durante este período la región experimenta con mayor acentuación un marco crecimiento en el precio del petróleo, cuyo precio superó los cien dólares por barril.
Con ese contexto, los temas básicos de la integración regional giraron alrededor de la internacionalización del diálogo energético regional; los efectos sociales y económicos del precio del crudo, la celebración de la Cumbre sobre energía en Centroamérica y la creación de una institucionalidad más sólida en materia energética.
En este período, se mantienen los dos espacios de diálogo estrictamente regionales, la Cumbre de Presidentes y el Mecanismo de Diálogo de Tuxtla. Se desvanece un poco el rol de Estados Unidos en materia energética, pero no así en ámbitos como la migración, el crimen organizado o la seguridad regional. A parecen también con algún nivel de importancia la Unión Europea, Japón, Brasil y Argentina.
4.1 Cumbre de Presidentes
El inicio de este período está marcado por dos hechos importantes, la instalación del Plan Puebla Panamá y el alza sostenida de los precios del petróleo. El incremento en el precio de los productos derivados del petróleo se duplicó en los dos primeros años de la década, provocando un crecimiento en la factura petrolera que conllevó a erogaciones extraordinarias que, los países centroamericanos, no tenía contempladas.
En ese contexto, los países de la región avanzan en la consolidación del Sistema de Integración Eléctrica de América Central (SIEPAC), particularmente, en afinar aspectos organizativos, técnicos y financieros del proyecto de interconexión eléctrica del istmo que tiene una longitud de 1,830 kilómetros. Incluso, para ese momento, presentaron el acuerdo financiero de dicho proyecto al directorio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Para este período, en el marco del Sistema de Integración Eléctrica de América Central (SIEPAC), se ratifica por parte de los seis congresos nacionales, así como la constitución legal de los órganos regionales, denominados Ente Operador Regional (Ente Operador) y Comisión Regional de Interconexión Eléctrica (Ente Regulador), cuyas juntas directivas fueron debidamente designadas e iniciaron funciones. De igual forma, se constituyó el Grupo Director del Proyecto SIEPAC, con sus representantes al más alto nivel decisorio en el campo de la electricidad de sus respectivos países.
En el marco del Mecanismo de Diálogo, se acordó que el Proyecto SIEPAC se incluyera dentro de los programas auspiciados por el Plan Puebla-Panamá, al tiempo que se tomaran las medidas necesarias para el fortalecimiento de la Comisión Regional de Interconexión Eléctrica (CRIE) y el Ente Operador Regional (EOR). De igual manera, se decidió avanzar hacia la elaboración de un plan conjunto para impulsar un frente común ante los altos precios del petróleo. En ese contexto, los presidentes hicieron un llamado a la OPEP con el objetivo que fijara un trato preferencial en el precio del petróleo para la región.
En ese contexto, la región plantea el Plan de Emergencia Energética. Este plan fue revisado y aprobado por los Ministros de Energía de Centroamérica, en mayo de 2004, en Ciudad de Guatemala, Guatemala. Al mes siguiente recibió la aprobación de los Jefes de Estados y Gobiernos de Centroamérica, en la Cumbre de Guadalajara, Jalisco, México. En este Plan de Emergencia se incluía la elaboración de una estrategia energética sustentable centroamericana. Para el año 2007, se presentó una primera versión de la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020, la cual fue aprobada en la reunión de Ministros y Responsables del Sector Energía ese mismo año.
El documento comprende dos partes. La primera, con los capítulos I al IV, presenta la situación energética actual y los escenarios de desarrollo de este sector para el período 2007-2020. Se analizan los resultados de los diferentes escenarios, tales como consumo de combustibles, participación de fuentes renovables en la producción de electricidad, emisiones de GEI, monto de inversiones etc.
La segunda parte comprende el capítulo V, en que se transcribe textualmente la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020, aprobada por los Ministros y Responsables del Sector Energía en Guatemala como se mencionó anteriormente, y se presenta un Plan de Acción para el período 2008-2010, con el fin de iniciar la ejecución de la Estrategia.
Los países de la región avanzaron, también, en la Iniciativa Energética Mesoamericana. Esta iniciativa tiene como objetivo unir los mercados eléctricos mesoamericanos para atraer la participación del sector privado, particularmente en el financiamiento de nuevos proyectos de generación que demanda el desarrollo económico de la región, a fin de reducir el costo de la electricidad para los usuarios finales y mejorar la competitividad de las empresas. La Iniciativa de Interconexión Energética está formada por tres proyectos:
Proyecto del Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central, SIEPAC. El proyecto SIEPAC está dividido en dos áreas de trabajo paralelas y simultáneas. La primera se trata de la creación de un Mercado Eléctrico Regional, MER, el cual, por medio de un programa de cooperación técnica apoyará el diseño de normas regionales y la creación de dos instituciones: un regulador regional y un operador regional.
Por otra parte, el segundo frente de trabajo consiste en construir la línea SIEPAC, el cual es un proyecto de infraestructura que incluye la construcción de aproximadamente 1830 Km. de líneas de 230 Kv y las conexiones a subestaciones de transformación en cada país desde Panamá hasta Guatemala, para integrar y reforzar las redes de transmisión eléctrica de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá.
Proyecto de Interconexión México-Guatemala. El objetivo de este proyecto es iniciar la integración del Sistema Eléctrico Mexicano con el Mercado Eléctrico Centroamericano mediante la construcción de una línea de transmisión de 400 KV y 100 Km. (30 kilómetros en el lado mexicano y 70 kilómetros en el lado guatemalteco) entre las subestaciones de Tapachula en México y Los Brillantes en Guatemala. Asimismo, se definirán y adoptarán reglas para operar de manera interconectada y para la comercialización bilateral de energía. La fecha prevista de inauguración de la línea fue el 1 de diciembre de 2003.
Proyecto de Interconexión Guatemala-Belice. Por medio de este proyecto se busca incorporar al sistema eléctrico beliceño al Mercado Eléctrico Regional del Istmo Centroamericano mediante la interconexión de los sistemas de transmisión eléctrica de Guatemala y Belice por medio de una línea de 230 kV y 195 Km. de longitud, de los cuales 80 Km. estarían en territorio guatemalteco y 115 Km. en el beliceño. El enlace se conectará entre las subestaciones Santa Elena en el Petén, y Belice City en Belice.
En ese contexto, los presidentes de Centroamérica dieron prioridad a la implementación del proyecto SIEPAC y la inclusión de proyectos de El Salvador y la Interconexión Eléctrica Guatemala/México; así como, los proyectos de electrificación rural que fueron aprobados para Guatemala y Honduras en el marco del Plan Puebla Panamá. Ello, dio pie para que se firmara la suscripción del II Protocolo al Tratado Marco del Mercado Eléctrico Regional con el objeto de completar la ejecución del proyecto SIEPAC.
Los países también dieron luz verde, a través de una solicitud hecha a Brasil y México para avanzar en el desarrollo de un programa de combustibles alternos: biodisel y bioetanol. Y se instó al BCIE para que evaluara la formación de un Fondo de estudios de preinversión de proyectos de energías renovables en la región. En ese sentido, los países acordaron avanzar en la elaboración de una política regional que fomente el ahorro y uso de biocombustibles, así como de un Plan de Integración y Desarrollo Energético Regional.
Durante el inicio de la segunda mitad de este período, Centroamérica llevó a cabo dos cumbres regionales en materia energética a fin de consolidar, no sólo el mercado eléctrico regional, sino además, propiciar avances en otros mercados en la materia. De esta cuenta se crea el Programa de Integración Energética Mesoamericana (PIEM), con el objetivo de avanzar hacia el desarrollo de un mercado regional de petrolíferos, un mercado de gas natural, un mercado de electricidad; así como la promoción de fuentes renovables y el uso eficiente y racional de la energía.
Se decidió, también, dar pasos importantes para la armonización de la regulación regional en el ámbito energético y se crea la Unidad de Coordinación del Sector Energético, así como una Empresa de Generación Eléctrica. Además, los países inician las acciones necesarias para actualizar los marcos legales y regulatorios nacionales de acuerdo con el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central. Se llegó al acuerdo de contar con una Matriz de Acciones para la Integración y Desarrollo Energético de Centroamérica, especialmente el desarrollo de energías renovables.
De importancia resulta mencionar que para este período, también, se concluye el estudio de viabilidad técnica-financiera en la infraestructura del Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC) y, además, se suscribió, durante la Cumbre de Campeche, México, del 10 de abril de 2007, el II Protocolo al Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central, que, facilitaría el proceso de armonización de regulaciones necesario para la operación del Sistema de Interconexión Eléctrica para Centroamérica (SIEPAC).
Más adelante se solicitaría al BCIE el apoyo necesario para el desarrollo de proyectos de eficiencia energética, de energía renovable y de producción de biocombustible y se aprobaría el Programa de Cooperación Ambiental en las áreas de adaptación y mitigación al cambio climático, deforestación evitada, energía renovable y eficiencia energética; desarrollo y uso de combustibles alternativos, monitoreo y gestión ambiental.
Igualmente, importante es un Plan de Acción Conjunto que establezca montos de cooperación financiera y modalidades de cooperación técnica para lograr los objetivos contenidos en las áreas prioritarias, al tiempo que se elaboró la Estrategia Energética Sustentable Centroamericana 2020, aprobada el 13 de noviembre de 2007 en la ciudad de Guatemala.
Con el fin de asegurar un suministro de energía en la calidad y cantidad necesarias, en condiciones accesibles a todas las poblaciones de los países de la región, los presidentes centroamericanos solicitaron un Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, para discutir una solución real y pragmática a la actual crisis petrolera, que ofreciera una reducción en los precios del petróleo y el diseño de un plan de acción integral.
En ese contexto, el SICA y Brasil, unen esfuerzo a fin de que se acepte la celebración de un Periodo Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con carácter de urgencia, para encontrar una solución real y pragmática a la crisis en los precios del crudo. De igual manera, en el ámbito de la Asamblea General de la OEA, se solicitó dar continuidad al diálogo político entre sus Miembros, iniciado el pasado abril en Trinidad y Tobago, incorporando los temas prioritarios en el hemisferio, entre ellos la crisis económica, las iniciativas energéticas, el medio ambiente y el cambio climático.
4.2 Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla
En este período destacan particularmente dos temas estratégicos para la región. Por un lado, los altos niveles del precio del petróleo y, por otra parte, la consolidación del mercado eléctrico regional. En ese sentido, el Acuerdo de San José se convirtió en el mecanismo adecuado para la definición de procedimientos, mejor instrumentación y utilización de las facilidades financieras que ofrece tal acuerdo, con el apoyo fundamental de México y Venezuela.
De su lado, los países expresaron la urgencia de profundizar el proyecto de interconexión eléctrica entre México y Guatemala, por lo que México ofreció su apoyo para continuar con los estudios correspondientes que permitan dimensionar la capacidad y los aspectos que hagan viable la operación comercial. Además, se dispuso poner en marcha el Proyecto del Gasoducto México-Istmo Centroamericano. De igual forma, los países suscribieron el Tratado Marco para la Regulación del Mercado Regional de Gas Natural.
Como ya se señaló, en el marco del Plan Puebla Panamá, los países avanzaron en la Iniciativa Mesoamericana de Interconexión Energética con el objetivo de interconectar los mercados de energía, en particular eléctricos, con miras a promover una ampliación de las inversiones en el sector y una reducción del precio de la electricidad.
Asimismo, en el marco del Acuerdo de San José, los países de la región solicitaron a México y Venezuela realizar modificaciones en los términos y condiciones financieras aplicables a los recursos disponibles a dicho Acuerdo. También solicitaron la mayor flexibilidad en los criterios relativos a tasas de interés, grado de integración de componentes mexicanos, uso y destino de los recursos, y los cambios en la canalización y período de disponibilidad de los fondos, facilitarán el financiamiento bajo el Acuerdo de San José de proyectos del Plan Puebla-Panamá, así como de nuevos proyectos de reconstrucción en los países afectados por desastres naturales.
El 3 de agosto de 2001, se suscribió la vigésima primera renovación del Acuerdo de San José, mediante la cual se aseguró el esquema de suministro de crudo y productos petrolíferos a los países participantes y de financiamiento a proyectos de desarrollo económico y social. Además, se solicitó que el Acuerdo se adapte a las condiciones actuales de los mercados internos de los países oferentes y participantes y, además, se aprovechen los recursos de dicho Acuerdo para el desarrollo de proyectos en el marco del Plan Puebla–Panamá.
En agosto de 2003, se renovó una vez más el Acuerdo de San José, en donde se extendió por un año más el compromiso de México y Venezuela de suministrar conjuntamente hasta 160 mil barriles diarios de petróleo crudo y productos refinados a los países de Centroamérica y del Caribe.
Por otra parte, en el marco del PPP, entre los años 2002 y 2006, se propusieron 33 proyectos regionales, que involucraron recursos del orden de 4,500 millones de dólares, destacando los siguientes: a) el Mercado Eléctrico Regional Centroamericano (MER); b) las líneas de transmisión eléctrica del SIEPAC, como la línea de interconexión eléctrica Guatemala – México y los estudios de preinversión para la línea de interconexión eléctrica entre Panamá y Colombia.
Además, a lo largo de esta década, se avanzó en los siguientes temas:
- Firma del memorando de entendimiento de la Red de Carreteras Mesoamericanas (RICAM).
- Avance en el Gasoducto Regional México – Istmo Centroamericano.
- Firma entre México y Guatemala del Acuerdo de Complementación Económica en Materia de Comercio y Transporte de Gas Natural.
- Adhesión de El Salvador al Acuerdo de Complementación Económica entre México y Guatemala.
- Inclusión de la Iniciativa Mesoamericana de Interconexión Energética en el marco del Plan Puebla – Panamá
- Elaboración del proyecto de “Paso Digital’.
- Implementación de la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas, así como los componentes de modernización de aduanas y pasos fronterizos, y la inclusión de los modos de transporte marítimo — portuario y aeroportuario.
- Instalación de la Comisión Ejecutiva del PPP a implementar los programas y proyectos de infraestructura, tales como la electrificación rural, la promoción de las energías renovables y uso de biocombustibles.
- La instalación de la línea de Transmisión Regional del proyecto SIEPAC, lo cual facilitaría la implementación del Mercado Regional Eléctrico en Mesoamérica.
- Aprobación del II Protocolo del Sistema de Interconexión Eléctrica.
- II Cumbre de la Iniciativa Energética Mesoamericana
- Inicio Línea de Interconexión Eléctrica México - Guatemala.
- Creación del Programa de Integración Energética Mesoamericana (DIEM), como una segunda fase de la Iniciativa Energética del PPP, dando especial énfasis al desarrollo del mercado de hidrocarburos, la interconexión eléctrica, el impulso a las energías renovables, biocombustibles y a la eficiencia energética.
- Avanzar en los programas de electrificación rural Guatemala y Honduras.
- Reorganización de la Cartera de Proyectos del PPP y acciones en Energías Renovables y biocombustibles.
- Incorporación de México a la Empresa Propietaria de la Red en América Central.
- Acuerdo Comercial en materia eléctrica entre Guatemala y México. Panamá y Colombia avances en el proyecto de interconexión eléctrica
- Consolidar la Red Mesoamericana de Investigación y Desarrollo en Biocombustibles
4.3 Otras iniciativas con socios externos
Por un lado, los países de la región instaron a la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) a que reduzcan los precios del petróleo y se elaboró un plan conjunto para entablar un diálogo con estos países. En ese contexto, el SICA también solicitó a la OPEP la presencia de un representante de SICA en la Reunión Extraordinaria de ese organismo en junio de 2004, para exponer la posición de la región.
En el marco de la III Cumbre Europa – América Latina, se solicitó una declaración sobre la existencia de una crisis energética en Centroamérica. Además, se dio respaldo a la Estrategia Energética Sustentable en Centroamérica, así como al Plan de Emergencia Energética de Centroamérica. En esa coyuntura, los gobiernos instaron al Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) para que brinde su apoyo al Plan de Emergencia Energética de Centroamérica.
Se aprovechó, además, para solicitar a los gobiernos de México, Venezuela; así como a otros productores, llevar a cabo acciones que contribuyan a la reducción de los precios de los productos derivados del petróleo y la flexibilización de las condiciones de financiamiento del Acuerdo de San José y del Acuerdo de Caracas. Esta Cumbre también permitió la vigésima cuarta renovación del Acuerdo de San José, mediante la cual se extendió por un año más el compromiso de México y Venezuela de suministrar conjuntamente hasta 160 mil barriles diarios de petróleo crudo y/o refinados a los países participantes de Centroamérica y el Caribe.
De su lado, el gobierno de Japón se comprometió a auspiciar la elaboración del “Estudio Piloto para Formación de Proyectos sobre Infraestructura de Protección Ambiental para el Desarrollo Económico utilizando Energías Renovables bajo el PPP”. Brindó, también, su apoyo para la preservación del Medio Ambiente y el Uso Sostenible de Recursos Naturales, así como la promoción de proyectos en el marco del “Mecanismo de Desarrollo Limpio” (MDL) en Centroamérica. Finalmente, se suscribió un convenio de crédito por 100 millones de dólares para el financiamiento de proyectos bajo la iniciativa MDL.
Por otra parte, en las reuniones bilaterales sostenidas entre el gobierno de Brasil y los países de Centroamérica, se firmó un acuerdo de cooperación para la utilización de biocombustibles en transportes y para la producción de energía con etanol. Además, se suscribieron los Protocolos Bilaterales de Intención sobre Cooperación en el Área de Técnicas de Producción y Uso del Etanol Combustible. Asimismo, se aceptó a Brasil como socio extra-regional del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).
Con el gobierno de Argentina, los países de la región y México acordaron que en la segunda fase del Plan Puebla-Panamá, en materia de integración energética de la región se apoyaría en el desarrollo los siguientes cuatro proyectos: a) refinería que procese petróleo pesado en Centroamérica; b) regasificadora para transformar gas líquido y ampliación del gasoducto centroamericano; c) planta generadora de electricidad en Centroamérica, para finalizar la interconexión con Guatemala y; d) modificación del Pacto de San José.
La agenda energética en el Sistema de Integración: a manera de conclusión
Ciertamente, el clima es uno de los mayores desafíos de este Siglo, pero las acciones avanzan lentamente. A los Estados les resulta difícil tomar decisiones, así como a quienes toman decisiones. Aunque muchos estudios concuerdan en que el cambio climático es y será el principal desafío de los seres humanos en el futuro, realmente aún no hay consenso sobre las acciones a tomar en forma decisiva. Incluso hay dudas sobre la urgencia del problema.
En el ámbito internacional existen serios debates entre quienes están a favor y en contra. Una prueba de ello son los resultados de las últimas tres cumbres de cambio climático (COP19, COP20 y COP21), en las cuales algunos actores amenazaron con abandonar las decisiones ya tomadas en materia de mitigación. En otros casos, hay dudas y un enorme escepticismo sobre la realidad del cambio climático, en especial, desde quienes no están convencidos de la seriedad del asunto. Entre los principales argumentos se señalan, la falta de certidumbre de los efectos reales del cambio climático y, por tanto, ante esta incertidumbre, se prefiere no tomar decisiones.
Hace algunos años, PwC, en el 2010, llevo a cabo la encuesta denominada, “Cambio climático oportunidades y riesgos: la visión de las empresas mexicanas”, y que, entre sus resultados destaca que el 70% de los empresarios consideraba que el problema del cambio climático es únicamente un problema ambiental. El 20% dijeron que era un problema económico y sólo el 5% expresó que era un problema político. Entonces de entrada, se excluyó a la política del tema.
Por otra parte, los argumentos apocalípticos sobre el cambio climático y fin de la humanidad, más allá del famoso 2012 y del llamado Trece Baktun de la civilización Mayas, generan más desconfianzas que sinergias como elemento reconciliador entre los seres humanos y la tierra, entre los seres humanos consigo mismos. El miedo como elemento disuasivo no está funcionando. El ser humano continúa con las mismas actitudes y la humanidad no ha logrado un cambio sustantivo a pesar de los pronósticos que se hacen sobre el clima.
Lamentablemente, pareciera que el tono de las discusiones es muy propositivo, pero el tono de la implementación está dado por la posposición de las decisiones. Como resultado de este proceso, se disminuyen los principios de responsabilidad con las generaciones futuras, el compromiso con las generaciones futuras se olvida fácilmente. Hay un desentendimiento completo con las nuevas generaciones.
A pesar de estos argumentos, el impacto a nivel regional se hace notar. Cada vez que la temporada de lluvias se inicia, se hace evidente la fragilidad en que muchas personas viven y lo difícil que resulta por un lado asegurar que la calidad de vida no se afecte durante esa temporada de lluvias y por otra parte velar para que las instituciones estatales respondan oportunamente ante estas situaciones.
En cada evento extremo el ingreso de las personas disminuye, se altera la dieta familiar producto de las pérdidas en la producción de cultivos en especial aquella economía que en Centroamérica se llama economía de patio. Los alimentos no llegan a las mesas de las familias y esta situación, paulatinamente, disminuye la nutrición de niños y niñas lo que se agrava durante las emergencias debido a la falta de atención oportuna vacunas, vitaminas, medicamentos contra enfermedades gastrointestinales.
Cada vez que el nivel de las lluvias se incrementa las primeras personas que abandonan los hogares y las escuelas son niños y niñas y mujeres. La suma de lluvias intensas, en condiciones socioeconómicas precarias, han hecho un entorno vulnerable que reduce la independencia y autosuficiencia social de comunidades completas. CEPAL para el 2011 reportó que el costo económico de las lluvias para Centroamérica en los últimos 35 años fue de 130000 millones de dólares.
Ese mismo estudio de CEPAL concluyó que el impacto específico que tuvieron las lluvias sobre las mujeres de los cinco países de Centroamérica es cercano a los 8 millones de dólares. En general hay poca atención desde el Estado, las organizaciones sociales, los medios de comunicación y la cooperación internacional por colocar en la agenda pública esos temas. Incluso desde la agenda del cambio climático las prioridades han estado históricamente en la mitigación a nivel global y en evitar la debacle del Protocolo de Kioto y ahora del Acuerdo de París.
En este contexto, la política regional ha tenido una evolución en tres grandes etapas. La construcción de la política pública regional en materia de cambio climático tiene una primera etapa que se asocia con la década de 1990, particularmente, a partir del fuerte impulso que sufrió la integración centroamericana con su lanzamiento y la Alianza para el Desarrollo Sostenible. De igual forma, es el momento en el cual los países de la región actualizan su normativa interna a los diferentes acuerdos globales en materia ambiental.
La segunda etapa abarca, más o menos, del 2000 al 2010. Este período se caracteriza por la creación de lo que se podría denominar la comunidad institucional centroamericana. Cada país creó la institucionalidad doméstica para sostener los acuerdos internacionales y, además, se crea y refuerza la institucionalidad en el marco del Sistema de Integración (SICA).
Finalmente, el periodo del 2010-2017, muestra la culminación e inicio de la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC), que vino a dar lineamientos claros en materia de política pública y acciones concretas. Las primeras comunicaciones nacionales se enmarcan más o menos en este periodo; así como el surgimiento de Estrategias Nacionales de Cambio Climático.
El cambio climático pone a Centroamérica de cara a todas sus debilidades en desarrollo humano sostenible. La intensidad y gravedad de los riesgos esperados sacan a la luz las deudas en materia de ordenamiento del territorio, gestión del riesgo, deterioro ambiental, articulación institucional, seguridad alimentaria y, sobre todo, la vulnerabilidad social derivada de la pobreza y la desigualdad, elementos que requieren de planificación y compromiso con el desarrollo (Programa Estado de la Nación 2011).
Las formas en que los gobiernos se anticipan y responden a los riesgos que plantea el cambio climático a corto y largo plazo, pueden tener consecuencias en el futuro de sus países. A pesar de que muchas actividades de adaptación son dirigidas y ejecutadas por los gobiernos locales y las comunidades, las decisiones en el ámbito nacional juegan un papel clave, especialmente al proporcionar información y orientación (UNDP, UNEP, WB, WRI 2011).
Se han identificado cinco elementos críticos que permiten reforzar la capacidad de los gobiernos nacionales para tomar decisiones eficaces para la adaptación: i.) la participación pública temprana y continua en materia de cambio climático; ii.) la información fácilmente accesible; iii.) el diseño institucional que permite a los gobiernos coordinar entre los organismos y las partes interesadas (en lo local, sub-nacional, regional e internacional) y dar prioridad a los riesgos climáticos en la planificación y la formulación de políticas; iv.) los recursos financieros, humanos, ecológicos y sociales en todos los niveles y tiempos; y v.) herramientas para ayudar a los gobiernos a evaluar los riesgos climáticos, las vulnerabilidades y decidir entre las opciones políticas (UNDP, UNEP, WB, WRI 2011).
La Estrategia Regional para la Conservación y Uso Sostenible de la Biodiversidad en Mesoamérica, tiene dentro de sus objetivos el establecer programas para atender las amenazas a la biodiversidad. Entre los lineamientos estratégicos define el desarrollo de sistemas de análisis de riesgo, la alerta temprana y mitigación de impactos ante el cambio climático y otros riesgos para la biodiversidad, así como la realización de estudios de degradación de tierras, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático de especies y ecosistemas.
Asimismo, incentiva facilitar su socialización y la implementación de las medidas pertinentes, y la identificación y priorización de las amenazas a los ecosistemas, hábitat y especies prioritarias (contaminación, incendios, cambio de uso) e impulsar acciones regionales para enfrentarlas (CCAD:2003).
Por su parte, la Estrategia Regional de Cambio Climático (ERCC) tiene como objetivo contribuir a prevenir y reducir los impactos negativos de este fenómeno global, mediante el aumento de la resiliencia y de la capacidad de adaptación, a fin de reducir la vulnerabilidad, humana, social, ecológica y económica, crear las capacidades para incidir y contribuir a la reducción de las amenazas climáticas: además de contribuir voluntariamente a la reducción de emisiones de Gases de Efecto Invernadero según lo permitan las circunstancias nacionales (CCAD, SICA 2010).
La ERCC contempla acciones por parte de autoridades gubernamentales, el sector privado y la sociedad civil, en las siguientes cinco áreas programáticas estratégicas: i.) vulnerabilidad y adaptación a la variabilidad y cambio climático y gestión del riesgo; ii.) mitigación; fortalecimiento de capacidades; iii.) educación, concienciación, comunicación y participación ciudadana; iv.) transferencia de tecnologías; v.) y negociaciones y gestión internacional (CCAD, SICA 2010).
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