1. Introducción
Esta semana la prensa salvadoreña reporta con mucha preocupación la noticia sobre el caso de Miguel Ángel Pocasangre Escobar, militar retirado, a quién se le acusa por el delito de tráfico de armas. Este hecho debe hacer reflexionar sobre el modus operandi del tráfico de armas en Centroamérica y, en especial, sobre las fuentes de estas amenazas. Anteriormente, se planteaba la amenaza del tráfico de armas como un flujo que siempre llegaría de afuera y que estaba muy influido por los acontecimientos que ocurrieran en países como Colombia, México o Estados Unidos. Sin embargo, hoy, la fuente de las amenazas está dando un giro hacia el ámbito doméstico.
Por otra parte, existe una seria preocupación por parte de distintos organismos internacionales sobre la relación entre empresas de seguridad privada y comercio ilícito de armas. Cascante y Fonseca (2017) señalan que, en el año 2011, el gobierno de El Salvador determinó que aproximadamente 1.700 armas fueron vendidas al mercado negro, luego de ser denunciada su desaparición. De igual manera, estos mismos actores señalan que una situación similar ocurre en Guatemala, en dónde se han detectado casos en los cuales la seguridad privada ha estado ligada a poderosas redes de narcotráfico. Más dramático aún: se han registrado denuncias, afirman Cascante y Fonseca, por el manejo inadecuado (negligente o doloso) de armas por agentes de seguridad privada en Guatemala, Honduras y Costa Rica.
Esto quiere decir que, en la región, los débiles controles por parte del Estado, la fuerte demanda por compra de armas—sea por parte de instituciones públicas o privadas—, así como, la fuerte corrupción que existe, están cambiando la estructura de amenazas a la seguridad como lo es el tráfico ilícito de armas.
2. El primer cambio en la estructura de las amenazas
Las amenazas en el conjunto de los Estados de la región centroamericana cambiaron producto de la firma de los Acuerdos de Paz, la democratización y la entrada en vigencia del Tratado Marco de Seguridad de Centroamérica. La Comisión de Seguridad de Centroamérica, órgano rector de la seguridad en el marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), definió las amenazas para la seguridad de sus integrantes en el marco de la tercera reunión del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla, que son las siguientes:
- Narcotráfico
- Delincuencia organizada
- Tráfico y trata de personas
- Robo y huerto de vehículos
- Lavado de dinero
- Pandillas
- Terrorismo
- Tráfico ilícito de armas y equipos militares
- Medidas para el mantenimiento de la paz y el balance de fuerzas
- Desminado
- Desarme de civiles
- Conflictos fronterizos
Este listado conformó la agenda de seguridad de la región en los primeros diez años de la fundación del Sistema de Integración y la acción cooperativa de los Estados miembros. Además, un conjunto de principios, planteado por la Alianza para el Desarrollo Humano Sostenible (ALIDES), dieron las pautas para el abordaje de dichas amenazas. Estos principios son los siguientes:
- Respeto a los Derechos Humanos.
- Fortalecimiento del Estado de Derecho y las instituciones democráticas.
- Combate a la corrupción y la impunidad.
De tal forma que, tanto con la firma del Tratado Marco de Seguridad Democrática (TMSDCA), así como de la ALIDES, la región asume un nuevo modelo de seguridad y un conjunto de principios rectores en su abordaje y solución. Paralelamente al establecimiento de las amenazas y sus principios de abordaje, los países de la región construyeron un conjunto de instituciones de carácter regional y nacional para atender de forma adecuada las respuestas para hacer frente a las amenazas. Entre 1995 la institucionalidad encargada de abordar estos temas contaba únicamente con cinco órganos; mientras que entre 1995 y el año 2009, se crearon diez órganos más para un total de quince. En la actualidad, existe más de una veintena de organismos que han sido creados para el abordaje de las amenazas a la seguridad.
De igual forma, a finales del Siglo XX, el replanteamiento de las opciones de paz y seguridad en un período de descongelamiento global acarreó, como era de esperarse, el origen de las amenazas a la paz, la seguridad y la estabilidad globales. En todos los casos, los Estados, sea de forma individual o en el marco de órganos multilaterales, redefinieron de manera expresa las nuevas dimensiones de sus amenazas. En el caso de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad amplió el espectro de situaciones o hechos que considera como amenazas a la paz y la seguridad internacionales, como el caso de la Declaración del presidente del Consejo, de 31 de enero de 1992; o las resoluciones 1540 (2004), 1373 (2001), 808 (1993), 929 (1994), 1296 (2000), entre otras.
De igual manera, en Europa, con la creación de la Política Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea (1999) y la implementación de los objetivos estratégicos planteados por Javier Solana, en el documento, “Una Europa segura en un mundo mejor”, se decantó por la redefinición de una serie de nuevas amenazas.
Como resultado de este proceso, la Conferencia Especial sobre Seguridad de la Organización de los Estados Americanos (OEA), celebrada en México, en octubre de 2003, definió, también, la agenda de seguridad para el hemisferio. En esta oportunidad, la “Declaración sobre Seguridad en las Américas”, da cuenta de una lista amplia de fenómenos que se consideraron “amenazas a la seguridad” y que, además, fueron divididas en dos categorías.
Por un lado, aquellos fenómenos de carácter tradicional que fueron relevantes durante la Guerra Fría y, por otra parte, se destacaron los fenómenos “novedosos” que plantean desafíos no solo en términos del uso de fuerzas armadas, sino, también, en términos económicos, políticos, ambientales y sociales, entre otros. A estos fenómenos de carácter multidimensional se les denominó nuevas amenazas, amenazas emergentes, amenazas no-tradicionales, entre las principales acepciones.
En el caso de Centroamérica, como ya se observó anteriormente, la región también definió sus prioridades en materia de seguridad. Por un lado, el Tratado Marco de Seguridad Democrática, redefine en tres dimensiones el concepto de seguridad, así como sus amenazas. Estos tres ámbitos de la seguridad democrática son: 1) el Estado de Derecho; 2) la seguridad de las personas y sus bienes y; 3) la seguridad regional. Posteriormente, en el “Plan de Acción y Prioridades para la Seguridad Democrática de la Región”, se definen las prioridades en la materia para los países del área.
“La región Centroamericana es considerada por los actores de las amenazas emergentes, como un área geoestratégica importante, como escenario potencial de acciones el crimen organizado, narcoactividad, pandillas, proliferación de armas, corrupción, tráfico de ilegales, secuestros, robos: bancos, ganado, vehículos; trata de personas y otras actividades conexas.”
3. El segundo giro en materia de amenazas
Las inquietudes en materia de seguridad y, particularmente, aquellas que tienen que ver con la seguridad de los Estados Unidos de América, también han estado presentes en los diferentes análisis que se hacen desde los centros de toma de decisión o de centros académicos especializados en el tema. Por ejemplo, tanto en el Plan Estratégico en materia de política exterior, publicado por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, para el período fiscal 2007-2012; así como los informes de centros académicos, como el Centro de Estudios Interamericano de la Universidad de Laval (Canadá); el Instituto de Estudios Estratégicos del U.S. Army War College, del Instituto para el Estudio de la Diplomacia, de la Universidad de Georgetown; así como el Council on Foreign Relations, han destacado la relevancia del hemisferio en materia de nuevas amenazas.
Finalmente, en el año 2008, la grave situación de inseguridad y la cada vez mayor penetración de los cárteles del narcotráfico y lavado de dinero, en la región despunta como una prioridad cada vez mayor el tema de la seguridad, a nivel internacional con la aprobación del Plan Mérida y en especial su referente para la región la Central America Regional Security Initiative (CARSI), por parte del gobierno de los Estados Unidos de América.
De esta forma, la región inicia un proceso de reformulación de sus planes regionales y en especial la reorganización y coordinación de la institucionalidad regional. Ello, condujo a la elaboración de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica (ESCA), que se convierte desde el año 2010, en el referente estratégico y articulador de los esfuerzos de toda la institucionalidad regional en materia de seguridad y abordaje de las amenazas. Se puede afirmar que con la ESCA se inaugura una nueva etapa en la configuración del sistema de integración regional en materia de seguridad.
Entre las reformas destacan primero la creación de la Unidad de Seguridad Democrática (2007) dentro del SICA. Posteriormente se reorganizan las direcciones del SICA y se modifica la Dirección de Asuntos Políticos y Jurídicos que pasa a ser la Dirección de Seguridad Democrática, además, está en creación la Dirección de Proyectos Especiales, la cual asumiría la coordinación de los proyectos de la ESCA.
En 2008 se crea la Comisión Regional de Prevención de la Violencia Juvenil en el marco del SICA, que reúne a los y las Ministras de Gobernación, Seguridad y Justicia. Este ente crea, posteriormente, un Grupo Técnico de apoyo a la elaboración de los proyectos de la ESCA; este grupo es luego incorporado a los miembros de la CSC. De igual manera, este mismo año también entró en funcionamiento el Organismo Superior de Control Regional del SICA, el cual está integrado por las Entidades Fiscalizadoras Superiores. Este órgano estaba contemplado en el TMSD desde 1995, y su función es brindar asesoría de la CSC en el diseño e instrumentalización de proyectos y programas contra la corrupción.
Los últimos diez años han sido significativos en materia del reconocimiento conjunto y transformación de las amenazas en Centroamérica. La lista de amenazas se ha reducido y pareciera observarse que la autonomía de los Estados del Istmo, también. Un ejemplo de ello es la instauración de los Diálogos sobre Seguridad Democrática con países socios de la región, tales como México, Estados Unidos y más recientemente con la Unión Europea. Este mecanismo ha tendido a crear una dependencia por parte de los Estados centroamericanos. Por medio de este mecanismo se regulan los temas, las agendas y los financiamientos.
4. Hacia un tercer giro en materia de amenazas: a manera de conclusión
- La corrupción y la poca capacidad del Estado o de los Estados para regular áreas estratégicas de la administración pública están generado un cambio importante en la naturaleza de las amenazas.
- El factor que está generando este cambio estructural en la naturaleza del origen de las amenazas está dado, por un lado, por empresas de seguridad privada y, por otra parte, algunas agencias de seguridad del Estado (policías o militares) o funcionarios retirados de estas instituciones.
- En el caso del tráfico ilícito de armas, resulta frustrante comprobar que es por medio de instituciones estatales que se genera una venta de armas que van dirigidas a organizaciones del crimen organizado.