Análisis semanal 104: Perfil inicial de la política exterior de Rusia (23 de enero de 2017)

Año: 
2017
Autor(es): 

 

1.    Un repaso al mundo de posguerra fría

Con el fin de la Guerra Fría el equilibrio bipolar de poder dio paso a una era que se debatió entre el “Fin de la historia”, “Después de la hegemonía” o el “Choque de civilizaciones”. Hubo, incluso, quienes plantearon el surgimiento de un orden que estaba llamado a recoger los dividendos de la paz. La seguridad humana entonces fue un argumento que se planteó como la vía internacional para redirigir los esfuerzos por un nuevo estado de cosas. En este contexto, se llegó a pensar que en el mediano plazo Estados Unidos no podría tener un rival capaz de desafiar su hegemonía. Tampoco se llegó a pensar que en un breve período de tiempo pudiera surgir un poder similar.

Hoy, sin embargo, pareciera que ha sido Rusia quien verdaderamente recogió los dividendos del fin de la guerra fría. Después de que la caída del Muro de Berlín mostrara las debilidades del bloque del este, y que la desintegración de la Unión Soviética redujera a Rusia prácticamente a un apéndice de la OTAN, el mundo no esperaba un resurgimiento tan rápido, constatando la hipótesis que el mundo de hoy es totalmente multipolar.

El mundo de hoy, con una evidente multipolaridad, debe resolver el desafío que representa el reposicionamiento de Rusia como un actor significativo y relevante en la toma de decisiones del orden internacional. El nuevo orden mundial, caracterizado por una compleja agenda, prácticamente obliga a revisar sus relaciones con este país, que reclama con vigor su pasado de acción global.

Es fundamental para las relaciones entre los Estados definir la forma en que se relacionarán con Rusia. Quizá la primera que ha sufrido este dilema ha sido Europa que, poco a poco, debe ir hilvanando una mayor recepción al equilibrio del poder que representa Rusia en la actualidad. De igual manera, Estados Unidos, quién en las últimas cuatro administraciones (Bush y Obama) no había definido con claridad sus relaciones con este país. Sin embargo, la llegada del conservadurismo popular a la Casa Blanca plantea la nueva dirección de las relaciones entre estas dos naciones.

Esta posición ya plantea tensiones en las relaciones trasatlánticas (con la UE), con Asia (China e India) y con el llamado Oriente Medio. Pero, de acuerdo con lo que ha ocurrido en Ucrania y Siria (solo para citar dos ejemplos) es claro que Europa, China, India y los países de Oriente Medio poseen para Rusia un significado distinto al que Estados Unidos les otorga. Ello implica una política exterior rusa mucho más autónoma y apegada a sus propios intereses. A pesar de su pasado, en el mundo de hoy Rusia aparece como un actor recién llegado.

En este contexto, aunque la experiencia es importante, no lo es todo. Está claro que Estados Unidos, Francia, Alemania, el Reino Unido, Japón y China poseen experiencia en la construcción del orden después de la Segunda Guerra Mundial y del mundo de la posguerra fría, hay que tener claro que el llamado hacia la construcción de consensos estará marcado por la crisis global que se acerca a una década de duración. 

Este es un dato que no puede ser pasado por alto, la construcción del nuevo orden internacional debe lidiar con un conjunto de intereses y percepciones de un gran número de potencias, así como con una agenda que es de escala global. Ello se hace mucho más complejo cuando se tiene en cuenta que los atributos del nuevo equilibrio de poder deben combinarse con un sistema que aún no logra consensos globales en torno a la democracia y al libre mercado. Las tendencias proteccionistas tienden a marcarse, y la toma de decisión autoritaria pone en entre dicho, también, los acuerdos en torno al uso de la tecnología.

La pregunta en este contexto radica alrededor de la estabilidad de los arreglos internacionales. Cada decisión que se va tomando (por esta razón, Trump se convierte en un actor fundamental) limita, por supuesto, la capacidad del sistema y del resto de los actores para visualizar opciones alternativas. Así las cosas, las decisiones que se vayan tomando serán cruciales, pues facilitarán o no la flexibilidad del sistema. Lo importante es saber que el grado de inestabilidad que sufre un sistema está determinado por sus niveles de consenso. El sistema internacional que se formó luego del Congreso de Viena fue muy estable; pero, no así, aquellos que se formaron a partir de la Paz de Westfalia y del Tratado de Versalles. Hay un detalle muy interesante que pocas veces se le ha puesto atención en relación con el orden, y que hoy puede ser determinante.

En, La Diplomacia (Kissinger:1987) el autor plantea que buena parte de los sistemas estables fue responsabilidad de la clase política dirigente. Por ejemplo, el sistema de Viena, señala este libro, fue construido por una clase política aristocrática que poseían acuerdos sobre los temas que les preocupaban en materia de seguridad. Además, continua Kissinger diciendo que, la clase dirigente que construyó el sistema de Guerra Fría procedía de una tradición intelectual que definía sus posiciones con claridad, lo que le daba coherencia y vitalidad al orden que se creó.

La pregunta, llegado este punto, radica, también, en definir qué clase política es la que está dirigiendo la toma de decisión desde Rusia, Estados Unidos, China, Francia, Japón, Alemania o Gran Bretaña. Una frase notable de este texto señala lo siguiente: “Estos estadistas han llegado a la cumbre del poder gracias a unas cualidades, que no siempre son las necesarias para gobernar, y aún son menos apropiadas para edificar un orden internacional” (Op. Cit).

El sistema internacional que se rediseña en los primeros quince años del Siglo XXI tiene como principal característica la ausencia de grandes potencias (como lo fueron Estados Unidos o la antigua Unión Soviética). Los superpoderes están desaparecidos. Lo que existe es un sistema que se ordena alrededor de un conjunto de naciones cuyo poder es limitado, y por tanto, su capacidad de actuar sobre la agenda internacional es cada vez más difícil. La diplomacia será nuevamente el instrumento por medio del cual los estados podrán enfrentar la negociación de una agenda que es dramática. Piénsese los diálogos (si los hay) en materia de cambio climático, migraciones, terrorismo, seguridad, energía, armamento nuclear y, ni hablar, de la agenda global de desarrollo, que es la más urgente. Sin duda alguna, el sistema multipolar de hoy deberá contar con una burocracia de alto nivel para lograr los acuerdos que le brinden al sistema la estabilidad necesaria para avanzar en temas sustantivos.

2.    El papel de Rusia en el mundo

Ciertamente el gran problema del sistema internacional del Siglo XXI es el poder. Ninguna de las naciones que actualmente pueden aspirar a jugar un rol importante en la toma de decisiones de la agenda global es lo suficientemente fuerte como para jugar un papel determinante en el ámbito internacional.

Incluso la estrategia global de compensación ante esta debilidad, que fueron los órdenes regionales de cooperación, están puestos a revisión. La llamada Zona Euro o el TLCAN han encontrado en las clases políticas dirigentes de hoy serios cuestionamientos sobre su futuro. Parece increíble escuchar a las élites gubernamentales de estas potencias hablar sobre su resistencia a sostener regímenes de cooperación para enfrentar los desafíos globales. Si la cooperación no es la alternativa, entonces, ¿cuál podría ser el camino a seguir? La pregunta es clave.

En este contexto, Rusia se vuelve a colocar como un actor que puede ofrecer suficientes recursos para jugar un papel importante en la toma de decisiones. Aunque su historia como potencia es reciente, pues, llegó tarde a la escena política de Europa, cuando Francia y Gran Bretaña ya había consolidado equilibrios de poder en el mundo.

Su diplomacia e intereses pocas veces han logrado acoplarse a cabalidad con los lineamientos que históricamente han provenido de Europa. En un principio, su situación geográfica fue fundamental para definir sus intereses hacia Europa, Asia y los países musulmanes. Hoy no solamente la geografía define sus intereses, sino, además, una serie de elementos que van desde sus aspiraciones de retorno a la escena internacional, sus capacidades en materia de recursos, necesidades energéticas, avances tecnológicos, y en especial la ausencia de un súper-poder capaz de establecer una sola visión sobre el rumbo del sistema.

Hay que destacar que, desde que Rusia consolidó su poder en medio de esta abigarrada geografía, su presencia ha sido fundamental para asegurar el equilibrio de poder en Europa y en el mundo. Aunque buena parte de sus intereses siempre han estado viendo hacia Europa, y su presencia ha sido fundamental para el orden, nunca ha dado pasos firmes para formar parte del conjunto de Estados de Europa. La presencia de este país en Europa ha sido evaluada desde dos puntos de vista, ubicados en dos extremos. Por un lado, hay autores que señalan que sus deseos expansionistas son la fuente de su papel en Europa. Por otra parte, hay otros estudios que indican que su acción internacional se debe a la idea de un excepcionalismo ruso, de una especie de faro necesario para el mundo.

Sea cual fuere la motivación, lo cierto es que este país ha tenido un lugar en la diplomacia y en la construcción de órdenes internacionales importantes. Por ejemplo, a principios de mil ochocientos, el zar Alejandro I, junto al Primer Ministro británico, William Pitt, establecieron una alianza con el fin de limitar el poder de Francia. Su planteamiento tuvo como objetivo un esquema de paz universal basado en dos argumentos clave, por un lado, el fin al feudalismo, y la adaptación de gobiernos constitucionales en todos los países. En ese contexto, propuso que todos los países renunciaran al uso de la fuerza.

Siguiendo el curso de la historia rusa, hacia mil seiscientos cuarenta y ocho, con la llamada Paz de Westfalia, este país apenas si aparecía en los mapas de la época. Pero, un siglo después, a partir de mediados del Siglo XVII, Rusia tuvo una alta participación en casi todas las guerras en Europa. Durante el siglo siguiente, Rusia ya representaba un poder de alto nivel en la toma de decisiones. Las potencias vecinas empezaron a considerarlo como una amenaza o como un excelente aliado. En síntesis, Rusia siempre ha sido un actor que no puede ser olvidado en el análisis de las relaciones de poder en el sistema internacional. Hoy no puede ser la excepción.

Sin embargo, hay preguntas que aún deben ser resueltas. En particular: sobre la nueva identidad que impulsa su reposicionamiento internacional; sobre si sus objetivos de política exterior persiguen un orden internacional o una recuperación del poder perdido; sus actuales intereses hacia Europa, Asia o Medio Oriente; cuáles son los principios sobre los cuales actuará frente a las posiciones de los otros actores; entre otras. Es cierto, Rusia siempre será un factor clave para la negociación de la agenda internacional (y no solo por su posición en el Consejo de Seguridad). Es indispensable contar con elementos clave que orienten los análisis sobre el rumbo de su política exterior más allá de lo que se escucha sobre la variable Putin, o su relación con Estados Unidos, o su cercanía con Donald Trump.

El tercer quinquenio del Siglo XXI arroja un desafío para todos los países, cuyo principal tema es la necesidad de repensar sus vínculos con el resto del mundo. Las dramáticas transformaciones en las relaciones de poder global hacen que la acción externa de los Estados sea mucho más prioritaria que antes. Rusia no es solo un issue, sino un actor que debe ser considerado como tal.

3.    Las tendencias prioritarias de la política exterior de Rusia

La política exterior de Rusia tuvo una mayor actividad después de las fuertes presiones ejercidas por la comunidad internacional en el marco de sus acciones internacionales, particularmente, en Ucrania.

Esta podría ser una imagen falsa de la realidad. Una revisión más detenida puede revelar que la Federación desde hacía un año antes de que las presiones internacionales tendieran a aislarla, ya venía construyendo una serie de relaciones con nuevos o viejos socios, a fin de asegurar lazos estratégicos con socios cercanos. El mensaje es claro ahora, la Federación Rusa está de vuelta, y pareciera que goza de amplios márgenes de acción para negociar con las potencias occidentales, o buscar nuevas alianzas con sus vecinos inmediatos.

El 26 de julio de 2015, la BBC anunció con mucha preocupación el lanzamiento de la nueva doctrina naval anunciada por el presidente Putin. El foco central de la nueva visión de los mares no está, como se pudiera haber imaginado, al sur, sino al norte. El acceso al mar del norte garantizaría a esta nación un acceso irrestricto al Atlántico y al Pacífico. Además de asegurar el control de toda la riqueza mineral que contienen tales aguas.

La nueva doctrina implica un acercamiento muy estrecho con China, particularmente en el Pacífico, y con India en el Océano Índico. Tal parece que el nuevo enfoque hacia el mar apunta hacia dos direcciones, el Ártico y el Atlántico. Ello, además, implica un serio mensaje a la Organización del Atlántico Norte (OTAN) que desde hace no mucho tiempo se ha estado aproximando a las fronteras de esta nación, y por supuesto, la respuesta rusa no se ha hecho esperar. Esta nueva doctrina es imposible dejar de vincularla a la situación estratégica que representa para Rusia el control de los mares vinculados a Crimea y Sevastopol.

En este contexto, uno de los principales socios con el que Rusia ha empezado a estrechar lazos y puntos de apoyo son los llamados BRICS. La alianza con este nuevo grupo de naciones emergentes en el escenario internacional tiene también dos vertientes claras de trabajo. Por un lado, el apoyo político con dos socios importantes (India y China), y el respaldo económico que pueden representar las inversiones de este grupo en la explotación del gas y otros recursos importantes en las aguas del mar del norte. No es posible olvidar, de igual forma, que China y Rusia son miembros del Consejo de Seguridad de la ONU, e importantes interlocutores en el diálogo estratégico sobre armamento nuclear y energía.

El fortalecimiento de esta alianza se viene gestando ya desde que el 26 de diciembre del año 2014 Rusia anunciara su nueva doctrina militar ante el avance de la OTAN hacia sus fronteras. Una de las medidas que contiene esta nueva doctrina es el desarrollo acelerado del ejército ruso, su modernización, y el desarrollo de lazos cooperativos con BRICS y algunos socios en América Latina.

Por otra parte, desde hace más de un año, se llevó a cabo una reunión de la llamada Organización para la Cooperación de Shanghai, cuyo principal tema de estudio fue sobre las tendencias en el desarrollo de la situación regional en el contexto de los desafíos y amenazas a la estabilidad y la seguridad. En ese contexto, se discutieron medidas para fortalecer la cooperación de este foro para abordar temas como el terrorismo, el Estado Islámico, las organizaciones extremistas, el tráfico de drogas y el crimen organizado. Además, este foro se visualizó como un mecanismo de interlocución válido en el diálogo con Irán, y cuya presidencia, este 2015, estaría bajo la conducción de Rusia.

Los miembros actuales de este foro son Rusia, China, Kazajistán, Kirguizistán, Tayikistán, Uzbekistán, Mongolia, India, Irán, Paquistán y Afganistán son miembros observadores. Bielorusia, Sri Lanka y Turquía tiene un estatus especial como socios en el diálogo. En total, esta nueva agrupación de países integra cerca de 1.597 billones de personas, y un producto interno bruto cercano a los 11.6 trillones de dólares.

Con estas acciones en mente, la Federación Rusa ha venido reconstituyendo sus capacidades para hacer un contrapeso a los avances de occidente hacia sus fronteras. Además, también significa un contrapeso económico, si se considera que en el marco de los BRICS se han reunido cerca de cien billones de dólares en fondos de reserva a fin de emular una institución que pueda hacer un contrapeso a la influencia del Fondo Monetario Internacional por medio de la creación de un banco.

El mensaje por supuesto es claro, Rusia, a pesar de haber sido excluida de los mercados de capital occidentales, ha construido una red de apoyos internacionales en materia económica. Ello, además, ha sido respaldado en el marco de las negociones sobre armamento nuclear con Irán. Aunque han sido lideradas por la diplomacia norteamericana, requirió el apoyo y el visto bueno de Rusia. Ello le da un margen de maniobra más amplio para negociar otros intereses, mientras su presencia sea indispensable en el diálogo con Siria o Irán, por ejemplo.

Otro ejemplo del margen de negociación con el que cuenta la Federación tiene que ver con sus posiciones internacionales sobre la defensa de ciertos valores tradicionales, como lo pueden ser, cuando en el marco del Consejo de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, hizo una férrea defensa de la familia tradicional, en clara oposición a las propuestas de occidente, y en franco apoyo con los países islámicos.

La misma situación ha ocurrido en relación con los temas que se discuten en el seno de los Estados Unidos, particularmente, sobre la unión de personas del mismo sexo. En este sentido, Rusia ha expresado su desacuerdo, y ha criticado las posiciones occidentales al respecto.

A manera de conclusión, es necesario afirmar que, la expansión de la Federación Rusia está en marcha, y por supuesto, no es un proyecto acabado. Los nuevos socios aún no están definidos y sus oponentes no pueden prescindir de una nación que es potente en el Consejo de Seguridad (veto), y un socio importante en el diálogo global sobre armas nucleares.

Sin embargo, Rusia tiene la principal tarea de asegurar las lealtades de sus principales socios ahora. Esto, por supuesto, no es fácil, y resulta importante mantener cerca a China e India, quienes, además, han planteado una política exterior de carácter no confrontativo con Occidente. Ello obliga a plantear una diplomacia muy activa y sagaz.

Finalmente, no se sabe aún con claridad el tipo de política exterior que Occidente (léase Estados Unidos y la Unión Europea) podría desplegar hacia Rusia. Hasta ahora la Unión Europea ha sido fuerte en términos de las sanciones, pero menos potente en el diálogo directo en términos militares. Estados Unidos, por su lado, ha planteado una política distinta. Ha tendido a verlo como un socio importante y de respeto, de manera tal que poco a poco tenderá a envolverlo en una red de acuerdos que limiten las capacidades de Rusia en otros terrenos.

El futuro aún no está escrito y la realidad debe ser vista con mayor cuidado. La presencia de Rusia en la región, debe, también, ser tomada con mayor seriedad en el ámbito de la investigación a fin de descubrir cuáles son los intereses que se persiguen a este lado del Atlántico.

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