En un escenario internacional cada vez más convulso e impredecible, las repercusiones en cadena desprendidas de la interdependencia que la globalización ha propiciado en el mundo se tornan más apreciables. África, lastimosamente, continúa siendo un válido ejemplo de este fenómeno en sus acepciones más negativas.
A pesar de que los conflictos armados a nivel mundial han disminuido, más de la mitad de los contabilizados actualmente tienen lugar en el continente africano. La Unión Africana, como el pilar regional más importante de las operaciones de mantenimiento de la paz, históricamente ha presentado serios problemas para financiarse, mientras que las iniciativas de paz y seguridad consumen el grueso de sus limitados recursos. Por tanto, ha recaído en cooperantes externos- y principalmente en la Unión Europea- la responsabilidad de sostener económicamente estas operaciones, para evitar un mayor deterioro de las condiciones de seguridad en el continente.
Sin embargo, el cambiante contexto global, así como importantes desarrollos institucionales, políticos y socioeconómicos, han conflagrado el resurgimiento del populismo de derecha en varios países de la Unión Europea, llegando al extremo de ocasionar lo que muchos consideraban impensable: la retirada de uno de sus miembros más prominentes. Esta dañina corriente llega en una coyuntura en la cual se plantean serios cuestionamientos sobre la mejor manera de mantener y promover una cooperación cercana y efectiva entre la Unión Europea y sus socios regionales, pero más importante aún, a las puertas de la negociación de un nuevo Marco Financiero Plurianual en el 2020, fuente del Fondo Europeo de Desarrollo, que podría verse seriamente afectada por la influencia de este nuevo fenómeno sociopolítico, causando tanto grave incertidumbre sobre la estabilidad de la situación africana en cuanto a conflictos armados, como interesantes interrogantes geopolíticas (1).
En enero del presente año, la Unión Africana (en adelante UA) constituyó un panel de alto nivel, liderado por el Dr. Donald Kaberuka, con el fin de desarrollar un mecanismo de financiamiento sostenible, predecible y flexible para las operaciones de soporte y mantenimiento de la paz y seguridad en el continente (2). Esta organización nunca ha sido capaz de financiarse a sí misma, y si bien en un principio conseguía recaudar al menos el 40% que le corresponde financiar a sus miembros gracias a las contribuciones de economías relativamente prosperas como Algeria, Egipto, Libia, Nigeria y Sudáfrica, en los últimos años el declive en las economías de estos países ha significado un descenso en el financiamiento disponible para la institución (3).
No obstante, las proyecciones presupuestarias realizadas por la Comisión de la UA indican que el costo de las operaciones de paz y seguridad en el continente continúa en aumento. Para el 2017, se estima que alcanzará los 844 millones de dólares. Anualmente, estos esfuerzos consumen un 60% de los costos totales del funcionamiento de la institución. En línea con sus intereses y con el afán de promover la solución integracionista que tan bien le ha, o le había, funcionado, la UE implementó el Fondo de Paz para África, bajo el marco de la Estrategia Conjunta EU-África. Este tiene como objetivo apoyar las actividades en materia de paz y seguridad que emprenda la UA y otros mecanismos regionales, como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (ECOWAS, por sus siglas en inglés). Desde el establecimiento de esta estrategia en 2007, la UE ha invertido al menos 1.3 billones de euros para la consecución de sus objetivos (4).
Esta cantidad para nada despreciable de fondos, se encuentra anidada en otros dos marcos presupuestarios: el Acuerdo de Cotonú firmado en 2000, y el Fondo Europeo de Desarrollo, el cual usualmente se negocia por quinquenios. Firmemente anclado en el nexo entre seguridad y desarrollo, y financiado por el FED, el Acuerdo ACP-UE, o Acuerdo de Cotonú, ha sido el marco y principal instrumento que orienta la cooperación para el desarrollo entre la UE y 79 países de África, el Caribe y el Pacífico, y su principal instrumento para tratar las cuestiones de paz y seguridad en África (5), abarcando una amplia variedad de temas desde cambio climático y seguridad alimentaria, hasta fragilidad estatal y efectividad de la ayuda internacional (6). Por otra parte, el FED se negocia por separado del presupuesto ordinario de la UE, en ciclos de aproximadamente cinco años, con el fin de cercarlo y mantenerlo relativamente seguro de las presiones cíclicas por austeridad provenientes de los Estados miembro cuando empeora la situación económica (7).
Esta no es la primera vez que los Estados miembro buscan reducir el presupuesto asignado para este propósito. En negociaciones de periodos presupuestarios anteriores, se ha propuesto en repetidas ocasiones incluir el FED dentro del presupuesto general de la UE, planteando como argumento principal que de esa forma se facilitará la auditoria, incrementando su transparencia y efectividad (8). La Comisión se manifestó en contra, lo que ha sido interpretado por algunos como un intento de evitar reducciones en el presupuesto de cooperación para el desarrollo (9).
No obstante, el cataclismo que significó Brexit es la expresión máxima de una tendencia que no solo se ha extendido, sino que ha cobrado fuerza, por varios países de Europa, entre los que se encuentran Francia (10) , Austria (11), Suecia (12), Croacia (13), Eslovaquia (14) y por supuesto, Inglaterra (15) , por mencionar algunos. Esta tendencia, la del alza del populismo de derecha, acarrea el riesgo profundo de arrastrar a la política europea hacia un aislacionismo que se podría leer en el resultado del referéndum inglés: un signo de que los países deben comprometerse menos con la comunidad internacional, y la subsiguiente posibilidad de que aumenten las presiones por limitar recursos como el FED, para redirigirlos a lo que consideran “desafíos urgentes” a lo interno del país, como migraciones o seguridad, a pesar de que actualmente resulta imposible lidiar con ellos de manera aislada (16).
Si bien es cierto, la Comisión Europea consideró oportuno mantener el Acuerdo de Cotonú y el FED intactos hasta el 2020, cuando llegue ese momento y sea necesario renegociarlos, es posible prever cambios radicales en sus términos (17). El futuro del FED- y por consiguiente, de todas las iniciáticas que financia, entre ellas el Fondo de Paz para África- se entrelaza actualmente con otras discusiones políticas pendientes en un panorama post-Cotonú, la potencial integración de estos fondos dentro del presupuesto ordinario de la UE, el déficit de financiación para construcción de capacidades en seguridad y desarrollo versus el uso de Ayuda Oficial al Desarrollo para financiar operaciones militares, así como la visión estratégica más amplia de la política exterior y de seguridad común de la UE, plasmada en su Estrategia Global publicada recientemente (18).
Estos cuestionamientos han sido tomados en cuenta desde ya por las autoridades de la UE. La Dirección General de Política Exterior del Parlamento Europeo incluso publicó en 2013 un estudio en el cual plantean tres posibles opciones para el escenario post-Cotonú: la primera es la disolución del acuerdo y su reemplazo con otros arreglos regionales, la segunda plantea el desarrollo de un acuerdo ACP-EU más general que coexista con una figura de Comunidades Económicas Regionales (CERs) fortalecida, y la tercera, la aparición de un grupo ACP más dinámico y cohesionado, que logre establecer acuerdos globales que trasciendan a la UE (19). Sin embargo, con los desarrollos más recientes que se han presentado en los Estados miembro, es el primer escenario el que se va perfilando como el más probable, y al tiempo, resulta el más ilógico, pues priva a los Estados de todo su potencial de apalancamiento como parte de un bloque regional del calibre y trayectoria que tiene la UE.
Sin haber llegado aún al poder, la influencia de estos partidos ya se siente, y resulta problemática. Al inicio de la discusión del 11avo FED en 2014-justamente el año en que el partido euroescéptico populista de derecha en Inglaterra, Partido Independiente del Reino Unido (UKIP, por sus siglas en inglés) ganaba la mayor cantidad de asientos en el Parlamento Europeo; y recién Marine le Pen alcanza el tercer lugar de las elecciones presidenciales en Francia- los países del APC manifiestan su serio descontento por la decisión de cerrar la cooperación bilateral a los Países de Renta Media; decisión que incluso afectó directamente a Costa Rica reduciendo significativamente los fondos de cooperación disponibles, sin mencionar a aquellos países que son asediados por una condición de conflicto armado como los hay en África (20).
Otro ejemplo concreto fue el recorte de un 20% del financiamiento a la Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM) en febrero del presente año, encargada del mantenimiento de la paz y justo cuando se encontraba en medio de una encarnizada lucha contra el grupo terrorista afiliado al Al Quaeda, Al Shabaab. Solamente el apoyo de esta misión consumía más del 85% de los recursos totales del Fondo de Paz para África (21).
Finalmente, se plantea que Brexit ocasionará efectos negativos en la ayuda al desarrollo británica hacia África. Gran Bretaña contribuye cerca de 543 millones de dólares, lo que equivale a un 14.8% del 11vo FED. Con la expectativa de que los efectos de su retiro de la UE se vuelvan efectivos a dos años plazo, para la negociación del 12avo FED en 2020, ya no se contará con este porcentaje, afectando directamente los proyectos financiados por la UE. Incluso si Gran Bretaña tratara de compensar su aporte en África con sus propios proyectos bilaterales, algunos investigadores plantean que no se tendrá ni el alcance, ni el impacto que se ha logrado por medio del FED (22).
El panorama es menos que alentador para la Unión Africana, que emprende su búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento. Actualmente, exploran la posibilidad de imponer una especie de impuesto continental sobre el turismo, que recaude 10 dólares por cada tiquete aéreo de un vuelo internacional, y 2 dólares por una noche de hotel. Dejando aparte el tema de que aumentar impuestos al turismo podría afectar una importante fuente de ingresos para estos países, existen profundos desacuerdos sobre la forma de recaudar estos fondos y en qué utilizarlos, por lo que resulta poco probable que se apruebe en el corto plazo (23). Si bien no todos los Estados miembro de la UA son directamente afectados por conflictos, la recaudación de estos fondos debe estar basada en el principio de cohesión Pan-Africana y fomentar la solidaridad entre Estados y algún sistema de incentivos efectivo, que permita empezar a desarrollar un sólido mecanismo de financiamiento a largo plazo (24).
Con países como China, Estados Unidos, Brasil, India y otros con manifiestas intenciones o en proceso de fortalecer sus relaciones con África, el continente podría considerar recurrir a otros socios si sus relaciones con Gran Bretaña y la UE se complican en un escenario post-Brexit que además implica el dominio del populismo de derecha (25). Incluso, algunos oficiales de la UA, escépticos sobre el alcance de las estrategias de autofinanciamiento para la institución, se han unido en la búsqueda de financiamiento extranjero, identificando a los países del Golfo Arábigo como potenciales patrocinadores (26), lo cual crea interesantes escenarios geopolíticos en los cuales se presenta una Europa Occidental cerrada sobre sí misma, y una región del Golfo Arábigo en expansión de su influencia y compitiendo por la misma con potencias emergentes como China y Brasil.
Ciertamente, a pesar de capitalizar en un sentimiento generalizado de hastío con el statu quo y de miedo hacia nuevas dinámicas emergentes en las sociedades, estos partidos populistas de derecha pierden de vista-o ignoran voluntariamente para no comprometer su plataforma en una visión cortoplacista de obtener poder político para beneficio propio- que la inestabilidad y el conflicto en África crea una gama de problemas de seguridad para Europa.
Se evidenció con la grave crisis humanitaria de refugiados que se agudizó hace pocos meses, se evidencia en los densos flujos migratorios que llegan desde el Mediterráneo, en el extremismo y terrorismo, en el crimen transnacional, todos fenómenos que tienen implicaciones para la seguridad en Europa, pero son productos “colaterales” de inestabilidad fuera de Europa. La seguridad interna y externa en el presente contexto internacional, están intrínsecamente relacionadas, y los vínculos de interdependencia van más allá de los objetivos manifiestos.
Al dedicar una mirada profunda a coyuntura sociopolítica en la que se sume actualmente la Unión Europea, vale más no olvidar con cuánta frecuencia en su historia la identidad ha triunfado sobre el interés… quizá esta vez un reflejo del “otro lado del charco”.