1. Interés Nacional y política exterior
En el artículo anterior señalábamos que, la política exterior consiste en aquellas decisiones y acciones, que derivan de quienes gobiernan con el objetivo de lograr o alcanzar determinados resultados a largo o corto plazo. Estos resultados por lo general tienen que ver con el interés nacional. Indica, además, este autor, que tales decisiones están influidas o condicionadas por circunstancias que pueden ser de carácter interno o externo (Reynolds:1977).
Cuando se analiza la política exterior de los países a lo largo de la historia, la evidencia constata que las naciones siempre han buscado al menos tres tipos de intereses fundamentales: la defensa de la autonomía territorial del Estado, el bienestar de las personas, y el mantenimiento y promoción de determinados valores (Kennan:1985). Por supuesto, hay otros tipos de intereses que obedecen a condiciones coyunturales y que demandan, también, una respuesta por parte de los Estados, pero que no poseen el carácter permanente de los primeros.
Históricamente, los países han dedicado sus esfuerzos de política exterior a la persecución de determinados intereses. Los estudios internacionales han demostrado que toda política exterior en su mayoría se ha proyectado en función de alcanzar tales intereses. Como resultado de ello, la historia también revela que durante siglos el aseguramiento de dichos logros se ha realizado por la vía de la fuerza y, más recientemente, por la vía del derecho y la cooperación.
El realismo político (Morgenthau:1987) indica que la política exterior es el resultado de un proceso en el cual, quienes toman decisiones, han estudiado los intereses del país, sus opciones, y han sopesado cuidadosamente sus implicaciones. Para este modelo, todas las decisiones de política exterior obedecen a la búsqueda del bienestar nacional y la defensa del territorio. En esa búsqueda, explica el realismo político, cada Estado procura el máximo beneficio al menor costo. Detrás de toda acción siempre habrá un interés, que es del Estado.
En la Francia de Richelieu se llegó a considera que una política de interés nacional representaba la suprema ley moral. En el caso británico, Lord Palmerston explicó así, en 1856, la definición de interés nacional: “cuando la gente me pregunta a qué se llama política, la única respuesta es que nos proponemos hacer lo que nos parezca mejor, según sea la ocasión, teniendo los intereses de nuestra patria como único principio guía.”
Al inicio del Siglo XX, el Presidente Roosevelt, que era un agudo analista del equilibrio del poder, insistió en que se atribuyera un papel internacional a los Estados Unidos porque así lo exigía su interés nacional y porque, según él, un equilibrio global del poder era inconcebible sin la participación norteamericana. Sin embargo, poco tiempo después, el también Presiente Wilson justificó del papel internacional de los Estados Unidos como algo enteramente mesiánico. De acuerdo con este Presidente, los Estados Unidos tenían una obligación, pero no con el equilibrio del poder, sino con la difusión de los principios norteamericanos por todo el mundo. Ese era el interés nacional. Estas dos posturas revelan la capacidad de la diplomacia de algunas naciones para sostener sus intereses por medio de discursos muy distintos.
Claro está, hay naciones, también, como señala H. Kissinger que no poseen la capacidad de construir una definición clara del interés nacional. De acuerdo con este autor, la Alemania imperial nunca tuvo la capacidad para definir lo que significa su interés nacional. Como resultado de esta incapacidad, quienes ejercían el poder en ese momento, se dejaron llevar por las emociones al punto que su política exterior mezcló fuertes dosis de indecisión, lo que lanzó al país, primero, al aislamiento y, luego, a la guerra (Kissinger: Op.Cit).
En este contexto, la búsqueda del interés nacional siempre será una tarea individual en la que se valora lo propio (egoísmo), frente a los intereses comunes o generales. De acuerdo con este argumento, esta es la principal razón por la cual pocas veces las naciones se encuentran para alimentar esquemas de seguridad colectiva. El interés nacional siempre llamará a la seguridad individual. Los intereses comunes no son una prioridad.
En la Diplomacia (Kissinger:1998) se concluye que los Estados buscan implacablemente el interés nacional, desembarazándose en no pocas oportunidades de todo lo que les pueda parecer hipócritas bagajes morales o apegos sentimentales.
En suma, el uso y la comprensión del término “interés nacional” es relativamente nuevo. Se refiere al interés particular de cada nación y de la forma en que los Estados visualizan su defensa y protección más allá de sus fronteras. En este sentido, tradicionalmente, el interés nacional ha sido divido entre aquellos intereses que se consideran vitales y aquellos que se califican como secundarios. Los intereses vitales históricamente han sido asociados con una compresión geopolítica de las relaciones internacionales. La distribución del poder en determinados contextos geográficos condiciona la política exterior, y los medios para asegurar intereses que se consideran estratégicos. Constituyen en efecto, una línea que señala fronteras en las cuales los Estados deben mantener su política invariable.
2. Política exterior de Estados Unidos y sus intereses en Centroamérica
Solís y Rojas Aravena (1988) establecen una pauta de conducta recurrente en la política exterior de Estados Unidos hacia Centroamérica. Para estos autores, debido a los intereses de este país, Centroamérica experimenta ciclos pendulares de intervención y olvido. De acuerdo a las percepciones sobre las amenazas a sus intereses, la región es foco de atención prioritario o de olvido por parte de la Casa Blanca.
En la historia reciente de Centroamérica, dos acontecimientos han movido el péndulo desde el olvido hacia períodos de mayor intervención. Luego de los Acuerdos de Paz, la región experimentó un breve período de quince años de olvido. Ni siquiera el drama social generado por el huracán Mitch despertó la atención de la política exterior de Estados Unidos hacia Centroamérica. La ayuda fluyó, en efecto, pero la importancia en la agenda política no estuvo presente. Ninguna de las dos administraciones de Clinton, ni la primera administración del Presidente Bush tuvieron intereses fundamentales en la región.
No sería sino hasta la irrupción de los ataques terroristas del 11-S que la política exterior de este país reposicionaría su agenda con Centroamérica. A partir de este momento, la región sería incluida en una serie de iniciativas comerciales y militares, tanto de la segunda administración Bush, como del primer mandato del Presidente Obama. El segundo hecho que genera una mayor atención de la Casa Blanca y del Departamento de Estado tiene que ver con dos hechos importantes: el incremento del crimen organizado, particularmente, en tres áreas estratégicas para los intereses de Estados Unidos que son: narcotráfico, migración informal y seguridad ciudadana.
Con ello, este segundo ciclo de mayor interés por la región en materia de política exterior cumple dieciséis años en los cuales, la diplomacia norteamericana ha puesto mayor atención al conjunto de los países del Centro de América. Independientemente del partido político que gobierne (republicanos o demócratas) las líneas de trabajo hacia este grupo de países han sido invariables. La agenda comercial se cerró con la firma del DR-CAFTA, la agenda de seguridad ha tomado giros particularmente luego del surgimiento de la llamada Alianza para la Prosperidad y del debilitamiento de México como socio estratégico en el diálogo con la región. Además, el surgimiento de nuevos patrones en la conducta migratoria internacional ha obligado a este país a replantear sus vínculos con la región. La famosa “guerra contra las drogas”, es ahora, una guerra contra la migración, la delincuencia y la corrupción.
En este contexto, desde el año 2008, cuatro iniciativas confirman la relevancia que el tema de la seguridad ha cobrado en todos los países de la región:
- La aprobación del Plan de Acción con Costos del Proyecto de Asistencia Técnica y Respuesta Regional: Marco Estratégico Regional para la Prevención, Reducción, Tratamiento y Rehabilitación de las Personas Menores de Edad en Riesgo Social o en Conflicto con la Ley.
- La adopción del Sistema de Seguridad Turística de Centroamérica, aprobado por la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
- La consolidación de los diálogos sobre seguridad democrática de Centroamérica con los Estados Unidos de América y México.
- La aprobación de la Iniciativa de Mérida, por la Cámara de Representantes de los Estados Unidos de América, a fin de fortalecer los esfuerzos realizados por Centroamérica en materia de seguridad regional.
Estos factores llevaron a la constitución, por un lado, de la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y México, adoptada en El Salvador, el 14 de agosto de 2007 y, por otro lado, de la Comisión Regional de Prevención de la Violencia Juvenil, como órgano garante de la implementación y seguimiento del Proyecto de Asistencia Técnica y Respuesta Regional Marco Estratégico Regional para la Prevención, Reducción, Tratamiento y Rehabilitación de las Personas Menores de Edad en Riesgo Social o en Conflicto con la Ley.
No es casualidad, pues, que en materia de seguridad, Estados Unidos ofreciera un aporte de doscientos millones de dólares adicionales para la ejecución de un plan de seguridad a nivel centroamericano, en la última cumbre de Jefes y Jefas de Estado sobre Seguridad. Adicionalmente, el Presidente Obama ofreció reforzar la inversión en programas de prevención de la violencia. De igual forma, hubo el compromiso de buscar más recursos con otros países para fortalecer los programas que en seguridad se han empezado. Además, se espera avanzar en la conformación de una comisión contra el crimen organizado.
Tal parece que el espíritu que actualmente priva post-crisis financiera, hereda a la región un estrechamiento en el diálogo bilateral con el principal socio comercial que Centroamérica posee (Estados Unidos), desdibuja el mecanismo de consulta y articulación regional a través del SICA, e invisibiliza los procesos anteriores. La agenda prioritaria está dada por la seguridad en términos del combate a las maras y pandillas; así como al crimen organizado. De una agenda amplia se ha pasado a una agenda monotemática. La relación con Estados Unidos parece hoy más lejana en el resto de la agenda de diálogo bilateral.
El denominado “Plan de la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte” (Plan Regional de El Salvador, Guatemala y Honduras) se inserta dentro de este reposicionamiento de Estados Unidos en materia de seguridad.
En materia de migración, los últimos tres lustros han sido de vital importancia. Solo en el continente, el flujo de personas que migró internacionalmente aumentó de casi 47 millones, en el año 2000, a más de 57,5 millones, para el año 2010. En función de ello, la política exterior (y doméstica) de los Estados Unidos han venido desarrollando una serie de acciones a fin de “contener” este flujo de personas, al punto que, desde hace más de una década, el tema es objeto de acalorados debates públicos, en función de la seguridad nacional.
Sea demócrata o republicano el gobierno, las medidas han sido particularmente las mismas. Los controles fronterizos se mantienen e incrementan, la ejecución de redadas en las ciudades donde se ubica la población migrante no han cesado, el fuerte control en sectores empresariales que contraten mano de obra ilegal sigue normalmente y, por supuesto, continua la vigencia y aplicación de normativas más duras en algunos Estados.
Desde el 29 de octubre del 2001, el presidente George W. Bush emitió una Directriz Presidencial para mejorar las políticas y prácticas de la inmigración y hacer más difícil a los terroristas entrar o permanecer en Estados Unidos. Esta directriz se ha mantenido invariable, incluso en las administraciones demócratas. Desde diciembre del año 2005, cuando el Presidente George W. Bush presentó la estrategia para reforzar la seguridad nacional de Estados Unidos por medio de una reforma inmigratoria integral, no ha sido posible avanzar en el tema. La administración Obama tampoco pudo avanzar en materia de la reforma migratoria. Se calcula que las deportaciones durante la administración actual ascienden a cerca de cuatrocientas mil personas por año.
La política exterior de Estados Unidos variará en el discurso, tal como se observó en los discursos de Roosevelt y Wilson, pero los intereses serán los mismos. Habrá cambio de discurso, pero no de prioridades hacia Centroamérica. Tal como dijo Palmerston hace más de ciento cincuenta años, los países no tienen amigos, tienen intereses.