Dice Philip A. Reynolds (1977) que la política exterior consiste en las decisiones y acciones de quienes gobiernan con el objetivo de lograr o alcanzar determinados resultados a largo o corto plazo. Indica, además, este autor, que tales decisiones están influidas o condicionadas por circunstancias que pueden ser de carácter interno o externo.
En virtud de ello, quienes toman decisiones, o asesoran a quienes deciden, en materia de política exterior, disponen de distintos medios para alcanzar las metas que se han propuesto y, claro está, tomando en consideración los límites que les impone el contexto. Este autor hace un fuerte énfasis en la necesidad de tener claro todas estas condiciones, los recursos o medios a disposición, y los mecanismos de decisión, pues quienes asesoran o deciden deben saber que todas estas circunstancias determinan el rumbo de los acontecimientos sobre los cuales están decidiendo.
Cuando analizamos en mis clases la política exterior de los países, con mis estudiantes de la Universidad de Costa Rica y de la Universidad Nacional, la pregunta general durante nuestras sesiones consiste en poder precisar con propiedad la evaluación de las decisiones que conciernen a los intereses de los países en el exterior.
Los estudios internacionales han demostrado, tal como lo afirma, Stanley Hoffmann (1985), que toda política exterior debe ser evaluada por los resultados que presente. La evaluación no se hace, entonces, por las intenciones que le dieron origen, sino por sus resultados. Los cuales, por supuesto, deben tener coherencia con los objetivos que se planteen tanto en el largo, como en el mediano y corto plazo. Reynolds es insistente al recordar que la selección de los medios para ejecutar una decisión es muy importante, y no puede soslayarse en el análisis de la toma de decisiones.
Desde ese punto de vista, existen varios modelos de análisis para evaluar las decisiones de política exterior. El modelo racional indica que la política exterior es el resultado de un proceso en el cual los Estados, y quienes toman decisiones, han estudiado los intereses del país, sus opciones, y han sopesado cuidadosamente sus implicaciones. Para este modelo, todas las decisiones de política exterior obedecen a la búsqueda del bienestar nacional. En esa búsqueda, explica el realismo político, cada Estado procura el máximo beneficio al menor costo. Detrás de toda acción siempre habrá un interés, que es el del Estado. Eso es lo que se conoce comúnmente como el “interés nacional”.
De tal forma que, cuando un país, por ejemplo, Costa Rica, decide, en el marco de una Asamblea General de las Naciones Unidas, abandonar el recinto antes de que un determinado gobernante inicie su discurso, tal decisión debió haber sido evaluada sobre la base de los beneficios que el país espera, y los costos que ello significa. Esa decisión, implica, pues, que quienes gobiernan, o asesoran a quienes deciden, han hecho evaluaciones cuidadosas sobre los resultados que se esperan, y sobre los efectos de tal decisión. Implica que se han diseñado objetivos claros que justifican tal acción y que esa acción traerá un beneficio real al país. Toda decisión implica la búsqueda de un interés o un beneficio para el Estado en su conjunto.
Una vez aclarado este punto de partida teórico para la evaluación de la política exterior, iniciamos con mis estudiantes la documentación de los hechos y recolección de los datos e información, que permitan llevar a cabo una evaluación de las actuaciones de los países en materia de política exterior. Para seguir con el ejemplo que hemos puesto, sobre el abandono de la delegación costarricense del recinto de la Asamblea General de la ONU, en principio, los objetivos planteados y expresados por el Gobierno no estaban inicialmente vinculados a una posición nacional sobre la situación política en Brasil luego de la destitución de Dilma Rousseff.
La documentación recopilada señala que, en el vídeo oficial del Presidente Solís, publicado el siete de octubre del corriente año, los objetivos a los que se va a Naciones Unidas son básicamente dos. En primer lugar, se asiste a plantear el tema de migraciones, pues, es de vital importancia para los intereses del país. En segundo lugar, el Secretario General de Naciones Unidas la ha encomendado varias tareas al Presidente Solís, sobre el tema de empoderamiento económico de las mujeres. No hizo referencia el Presidente a la búsqueda de otros intereses, o a la defensa de ciertos valores que son de vital importancia para el país, como la defensa de los Derechos Humanos, la paz, la libertad o los valores de la democracia. Es evidente que quizá no todos los objetivos se transparentan, pero lo cierto es que el acto ocurrido opacó todo el resto de la agenda que llevaba el Presidente Solís. Es decir, un acto que no estaba previsto o que no se explicitó en el vídeo oficial (el abandono del recinto antes de que el Presidente de Brasil hiciera uso de la palabra), opacó los dos objetivos que se había propuesto llevar a este foro mundial.
Una primera pregunta que arroja la documentación encontrada, y su posterior análisis, es la siguiente: ¿Cuáles son las ganancias que el país logró, obtuvo o alcanzó con esta decisión? Hasta ahora, a pesar de los análisis hechos por personas expertas, aún luego que, diputadas y diputados expresaran su malestar, y los funcionarios asociados a esta toma de decisión comparecieran, aclararan y ampliaran al respecto; aún nadie ha podido responder cuáles son las ganancias, cuál es el interés nacional que se alcanzó con tal rumbo de acción.
Decía el Ex Canciller Gonzalo Facio (1977):
concibo la política internacional como un instrumento destinado a complementar los objetivos de la política interior de cada país. Y como estoy convencido que la libertad integral del ser humano, y el aceleramiento de nuestro desarrollo económico y social, son las máximas metas de política interna de nuestro gobierno, creo que ellas deben ser complementadas mediante una vigorosa política internacional.
Es decir, si la política exterior sirve para algo, es para beneficio de las metas nacionales. Hasta ahora, no es claro cuál fue el aporte al logro de los objetivos planteados por el Presidente en su mensaje cuando justificó su presencia en la Asamblea General de Naciones Unidas. ¿Dónde gana el Plan Nacional de Desarrollo en el área de política internacional con este acto? No hay claridad al respecto, ni tampoco respuestas.
La evidencia también comprueba que tal decisión fue incorporada a última hora, y no formaba parte de los objetivos que se presentaron en el vídeo del siete de octubre. En el Acta de Sesión Plenaria Ordinaria N° 79, del 29 de setiembre de 2016, cuando comparece el canciller, Manuel González, ante la Asamblea Legislativa, se señala lo siguiente:
En ese momento, cuando analizamos los discursos a los que queríamos atender, se planteó por parte del señor Presidente su posición de que no era un discurso que le apetecía escuchar.
Estábamos presentes en esa reunión el Presidente, este servidor, el embajador Mendoza, todos los miembros de la Misión en Nueva York y el personal de respaldo que habíamos llevado desde cancillería. Tuvimos una interacción de ideas analizando la conveniencia o la inconveniencia, cómo se podía interpretar, si valía la pena, si no, en fin, tuvimos una deliberación al respecto, y la decisión que tomó y se ejecutó fue la de no escuchar el discurso del presidente Temer cuando le correspondiera hacerlo.
La decisión, entonces, se tomó el día antes, pues, no era un discurso que al Presidente le apetecía escuchar. En consecuencia, este acto, no formaba parte de los objetivos que se habían planteado, y que se hicieron expresos días antes del viaje de la delegación diplomática que fue a Nueva York.
Aunque luego el Presidente aclaró, en una entrevista en el programa "Café CNN", del día 22 de setiembre, en donde señaló que en esa decisión, "hay un acto político", y que además, "se tomó porque nos preocupa la opacidad de algunos procedimientos que se han seguido, la violencia contra la oposición política, y la posibilidad de una ley de amnistía que creo dejaría impunes una serie de hechos que son muy cuestionables y que la justicia brasileña tendrá que atender." Y más adelante en la entrevista el presidente Solís afirma que ese acto fue una llamada de atención, y que por supuesto, ello, no implica el rompimiento de relaciones.
El Ministro González durante su comparecencia en la Asamblea Legislativa coincidió con las declaraciones del Presidente, y aclaró lo siguiente:
Otra cosa que quiero aclararles, señoras y señores diputados, es que nuestra posición en relación con el tema de Brasil no tiene absolutamente nada que ver con el tema del impeachment, nada que ver, el impeachment es una figura constitucional que existe en ese país como en muchos otros países del mundo, es un juicio eminentemente político, se siguieron todas las etapas que prevé la Constitución Política de ese país, dio el resultado que ya conocemos, y sobre eso Costa Rica no tiene nada que decir y no lo dijo tampoco, porque procesalmente hablando se siguieron todos los procedimientos, y esto también lo había dicho yo públicamente. Lo que sí hemos señalado, y ya el presidente dio suficientes justificaciones sobre este punto y sus razones, son situaciones que han ocurrido con posterioridad al impeachment.
Sin embargo, algunos medios de comunicación, también algunos analistas y algunos diputados, han insistido en señalar que este acto de política exterior está relacionado con el proceso por medio del cual se destituyó a la presidente de Brasil, Dilma Rousseff, y, además, han pretendido que el Gobierno externe una posición sobre si lo ocurrido en Brasil obedece o no a un golpe de Estado. Esto deriva de algunas declaraciones que el Presidente diera a la prensa, razón por la cual, el diputado Rolando González señaló lo siguiente, al consultar al Ministro de Relaciones Exteriores:
Don Manuel, ¿qué hacemos? El presidente de la República, don Luis Guillermo Solís, le dijo al periodista Gilberto Lopes del Semanario Universidad que en Brasil había habido un golpe de Estado. ¿A quién le creo: al Ministro o al Presidente de la República? Eso tampoco le corresponde explicárselo al país.
En este contexto, la evidencia indica, también, que pareciera que, de contar con un objetivo claro, en la decisión de retirarse antes del discurso del Presidente de Brasil, se ha pasado a una serie de versiones que oscurecen dicha actuación. La ultima evidencia al respecto está relacionada con un mensaje de texto, pasado por vía celular, por parte del ministro de Comunicación, Mauricio Herrera, de cuyo contenido se desprende que el objetivo de esta decisión era crear una tensión con el gobierno de Brasil. Una vez más, no queda claro para qué era necesario crear tal tensión. Cuál es la ganancia que el país obtendría creando esta tensión.
En el análisis que hace Reynolds de la política exterior señala que, otro objetivo de la política exterior de un país consiste en el deseo de preservar y fomentar determinados valores. En este sentido, el presidente Solís ha dicho también, que con actos similares a estos el Gobierno ha expresado su inconformidad sobre el estado de ciertos valores de la democracia en varios países de América Latina. Por ejemplo, existen tres comunicados oficiales sobre la situación que ocurre en Venezuela. De igual forma, en conferencia de prensa del 16 de agosto, en Casa Presidencial, el presidente Solís, indicó lo siguiente:
Vemos con suma preocupación la concentración de poder que se está dando en ese país. Ese no es un fenómeno nuevo en la historia política de Nicaragua, desafortunadamente ha dado últimamente un giro cuya gravedad no se puede disimular. Me parece que una concentración de poder en una democracia atenta contra algunos de los elementos esenciales de esta forma de gobierno, como lo son elecciones limpias y con observación internacional.
La gran diferencia entre unas y otras expresiones consiste en la forma. Para algunos casos se han utilizado comunicados oficiales. En otras oportunidades, tales pronunciamientos se han hecho en el marco de las declaraciones que hace el Presidente a la prensa. Pero, en el caso de Brasil, no se había pronunciado el Gobierno antes, no hubo un comunicado oficial al respecto, ni tampoco hay registro de declaraciones a la prensa por parte del mandatario, Luis Guillermo Solís. La forma de mostrar la disconformidad fue una tenue salida antes de que el Presidente de Brasil hiciera uso de la palabra en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas.
En este contexto, si realmente se buscaba un efecto político en el devenir de ciertos acontecimientos, no solo en Brasil, sino en otros países de América latina, ¿por qué usar el menos indicado? Costa Rica posee la suficiente solvencia moral para que un Presidente incluya en su discurso la revisión del rumbo de ciertos valores democráticos que se advierten están en peligro. Un discurso sólido, bien argumentado, con posiciones claras y llamados de atención directos no fue la salida de que quién tomo la decisión, o quién asesoró consideraron que era la más apropiada. No, se decidió por la opción más tenue, la que trajo más polémica, la que ha tenido mayores críticas, la que ha enviado al congelador a uno de los Ministros más importantes de este gobierno (el de Comunicación), y la que ha obligado a este gobierno, que un día cortó los árboles del jardín de Casa Presidencial para mostrar transparencia, a poner secreto a un asunto que en principio era público.
Es aquí donde toda mi clase pregunta: ¿no era que todas las decisiones en materia de política exterior tienen que buscar el máximo beneficio al menor costo? Bueno, la evidencia nos demuestra que no todas las decisiones en materia de política exterior son racionales. Es decir, que no todas las decisiones están hechas para perseguir objetivos nacionales, y obtener mayores rendimientos a un bajo costo. Si esto no ocurre así, se debe buscar otra respuesta.
Graham T. Allison explica que, en efecto, no todas las decisiones en política exterior son tomadas con cálculos de ganancias, costos y beneficios al país. Este autor, además de explicar el modelo racional, argumenta que existen otros dos modelos que dan cuenta de las decisiones en materia de política exterior cuando la racionalidad es insuficiente. Uno de esos modelos es el que denomina "modelo político gubernamental". Este esquema de análisis indica que las decisiones que toma un gobierno en materia de política exterior (o en otras áreas) es el resultado de un conjunto de pactos o juegos de actores que tiene capacidad de influir en la toma de decisiones, y que compiten entre sí para ver quién logra colocar una idea como la mejor opción ante un determinado tema o problema.
En este contexto, dice Allison, quienes participan en el juego de las decisiones no necesariamente actúan pensando en el bienestar nacional, sino que pueden tener intereses personales o sectoriales u organizacionales. No hay una decisión racional, meditada, calculada, sino que las decisiones son el resultado del tira y encoge en el forcejo competitivo de los o las jugadoras por lograr que sus ideas u opciones sean las mejores y aceptadas.
La evidencia hasta ahora indica que la decisión no tiene una justificación sobre sus resultados, pues, son negativos. Pero, la evidencia señala que existen razones de peso para plantear la hipótesis sobre un juego de actores con capacidades de decisión o influencia en la toma de decisión, que compiten fuertemente, y que eso genera tensiones entre el Presidente y sus subalternos, entre subalternos y subalternos, y entre el gobierno y quienes desean una respuesta sobre ciertas decisiones que, como se ha demostrado, no obedecen a la persecución de objetivos nacionales.