La canciller alemana Angela Merkel y el presidente francés François Hollande han sostenido siempre que la Unión Europa es indivisible. Asimismo han asegurado que Alemania y Francia vendrían al rescate del euro frente a un eventual colapso, evitando igualmente un posible fracaso de la Unión Europea. La solidaridad franco-alemana también ha sido evidente frente al Brexit. El fin es evitar el contagio hacia otros Estados y, por ende, de una posible desintegración política y económica de todo el proyecto europeo. La retórica no puede ser más clara. Sin embargo, el pegamento que debe de mantener la unión empieza a disolverse. Los retos al canon de la indivisibilidad europea ahora encuentran sus causas inmediatas no solo en la desarticulación potencial de la Eurozona, debido a la uniformidad de la fórmula ‘una talla le que a todos bien.’ La creciente ola de actos de terrorismo y la presente crisis migratoria que enfrenta la Unión Europea asimismo cuestionan su factibilidad. Descontento general ha emergido; el cuadro sintomático de los males es consistente con una Europa postmoderna que va de regreso a Westfalia.
Recordemos que previo a la construcción del Estado moderno la estructura del poder era de carácter vertical en cuya cúspide se encontraba la autoridad del Papa. Durante este periodo la inseguridad era endémica debido a las barbaries fratricidas cometidas sin regulación normativa alguna. En consecuencia, para sobrevivir durante ese periodo de violencia intensa y reemplazar el debilitado poder de la iglesia, se hizo imperativo la construcción de unidades políticas centralizadas embestidas de autoridad suprema, capaces de proyectar poder coercitivo sobre la base territorial jurisdiccional con límites establecidos sobre los que se asentarían, para lo cual se requería de la organización de los ejércitos regulares (1). Así, los Estados soberanos nacieron como los únicos actores interactuantes del sistema internacional.
Desde entonces, la norma de la soberanía ha sido venerada por los Estados y, con razón, de todos los derechos que pertenecen al Estado la soberanía es indudablemente la más apreciada, afirmó efectivamente Emer de Batel en el Derecho de las Naciones. Los Estados siempre han estado interesados en su preservación, ámbito y eficacia porque su supervivencia, aspiraciones y valores que pretenden salvaguardar dependen de la norma; de ahí que se haya constituido como el pilar estructural sobre el que se construyó el edificio del orden internacional resultante a partir de la Paz de Westfalia en 1648. La norma, en conjunción con su consecuente corolario de no intervención, supuso la construcción de un sistema horizontal de Estados fuertes e independientes, dotados de autoridad y legitimidad legal, capaces de mantener la seguridad interna y externa, el reconocimiento mutuo y del consenso como base de las relaciones internacionales.
En consecuencia, los arreglos de seguridad y los conflictos armados solo eran simétricamente posible entre Estados soberanos. El paradigma unidimensional de seguridad sostenido por la naturaleza definida del sistema internacional existente hasta el acaecimiento del mundo bipolar de la Guerra Fría y el derrumbamiento del Muro de Berlín, basado en un patrón estratégico predictible de amenazas militares externas, permitía a los Estados estar en una mejor posición de examinar la intensidad y la dirección de procedencia de esas amenazas. En este patrón westfaliano de seguridad, el Estado soberano es concomitantemente el único referente de la seguridad, situación que permitía a esas entidades confiabilidad sobre el monopolio de la violencia organizada, capacidad efectiva de proyección el poder militar en campos lineales de batalla que permitían aislar a la población civil del campo de la confrontación y de constituirse como las únicas entidades viables sustentadoras del orden interno e internacional.
¿Entonces qué ha cambiado con las perturbaciones sistémicas ocurridas posteriormente al derrumbamiento de la Guerra Fría? Claro, la guerra convencional o interestatal ha dejado de ser frecuente. Sin embargo, las perturbaciones sistémicas ocurridas con el derrumbamiento de la Guerra Fría y los procesos incontrolables de la globalización nuevas fracturas han emergido en el sistema de seguridad global. Así, las amenazas actuales son mucho más complejas por ser de carácter multidireccional, difuso e impredecible. La globalización ha conllevado a mayor interdependencia entre los Estados y a la porosidad de sus fronteras territoriales; también dialécticamente a procesos de fragmentación. Este problema dificulta la capacidad de los Estados para proteger su integridad territorial. Como expresó el entonces Secretario General de la ONU en 1996, Boutros-Boutros Ghali, la fragmentación es una causante de que personas de todas partes busquen refugio en ‘grupos pequeños’ caracterizados por el aislamiento, fanatismo así como a la proliferación del conflicto intraestatal. Es asimismo causante de pobreza extrema, exclusión social y violaciones sistemáticas de los derechos humanos o, esencialmente, de carencia de gobernanza efectiva, factores que debilitan al Estado o resultan en su fracaso (2). Estados débiles y fracasados como Afganistán, Sudan, Somalia, Etiopía, Siria etc. son un paraíso que nutre la proliferación de los actores no estatales como insurgentes, grupos terroristas y son escenario de conflictos intraestatales. En Siria, por ejemplo, más de un cuarto de millón de sirios han muerto producto del conflicto desde marzo del año 2011, más de un millón han resultado heridos, 4.8 millones han sido forzados a abandonar el país, 6.5 millones han sufrido desplazamiento interno y 13.5 millones necesitan asistencia humanitaria en el presente año. Esto hace de Siria la crisis de desplazamiento global más grande (3).
Estas inseguridades sistémicas a su vez exponen a la comunidad internacional a la delincuencia transnacional organizada, a migraciones ilegales grandes de carácter económico (4), presión sobre los servicios públicos, a erosión de la cohesión social de los Estados receptadores y de la voluntad política para responder coordinadamente a los problemas. También provocan desplazamientos masivos de refugiados y de personas que buscan asilo político es Estados estables. Particularmente más de 1.8 millones de personas ilegales entraron a Europa en el año 2015 y más de 1 millón de inmigrantes solicitó asilo político entre julio de 2015 y mayo de 2016 (5). Asimismo Europa espera 3 millones adicionales de migrantes para el año 2017(6). De momento las llegadas continúan desmedidamente de país como Nigeria, Eritrea, Pakistán, Gambia, etc. El reto ahora es discriminar quienes necesitan protección bajo el derecho internacional y quienes son migrantes económicos.
A la sazón esencialmente dos tipos de amenazas multidireccionales han emergido. Primero, amenazas indirectas que socaban la estabilidad y bienestar del ser humano como la degradación ambiental (7), pero que no han sido de relevancia en la presente crisis europea. Segundo, la emergencia de los actores no-estatales o “libres de la soberanía”(8) como delincuentes transnacionales organizados, mafias, insurgentes, y particularmente nos referimos a grupos terroristas, los cuales retan el manto de poder del Estado actuando a nivel transnacional o global, conllevando a mayor inseguridad personal y colectiva. Estos grupos actúan fueras de las fronteras normativas del derecho internacional.
Los actos de terrorismo no son un fenómeno nuevo. Observando los datos de Global Terrorism Database (GTD) correspondientes a Europa Occidental en particular, los actos de terrorismo perpetrados por grupos políticos extremistas como ETA en España, Anni di Piombo en Italia e IRA en Irlanda del Norte eran de carácter puramente localizado (9). Sin embargo la situación empieza a cambiar con la emergencia del terrorismo transnacional como conflicto asimétrico en el sistema de seguridad global. Al Qaeda inició este tipo de inseguridad (10). El Estado Islámico continúa con esta ilación fundamentado en sus bases ideológicas extremas relacionadas con la purificación de la fe en Estados Islámicos mientras, al mismo tiempo, se desarrolla una forma ofensiva y aguda de yihad contra los gobiernos apóstatas seculares de Occidente, debido a la percibida dominación que mantienen sobre el Medio Oriente (11). El número de grupos terroristas y de países a atacar continúa constantemente. La violencia y técnicas mutantes de ataque son endémicas. Los grupos terroristas explotan la porosidad de las fronteras territoriales y las vulnerabilidades extremas de los Estados con el fin de atacar desde adentro a los objetivos ‘suaves.’ En otras palabras, el nuevo centro de gravedad del conflicto es la población civil. Ésta es el campo de batalla y el ambiente que nutre la capacidad de reproducción de sus adherentes mientras sirve de camuflaje para sobrevivir frente a la superioridad de poder del actor estatal. El objetivo es prevalecer en un conflicto prolongado que desgaste la voluntad de lucha y política el oponente más fuerte, causando un alto número de muertos y heridos, mientras se compromete la reputación del actor estatal en el teatro internacional y se influye en la opinión pública. El nuevo ambiente de seguridad ha sido transmutado en uno verticalmente amorfo donde el actor estatal sigue las reglas ‘justas’ del combate contra uno que no sigue ninguna; uno que actúa dentro del aparato normativo del derecho internacional y otro que las explota.
Si a la amenaza de seguridad que representa el terrorismo le agregamos la presente crisis migratoria hacia Europa, los retos a la seguridad se vuelven mucho más complejos. La complejidad se debe, entre otros factores, al amalgamiento de refugiados y asilados políticos con inmigrantes económicos ilegales provenientes de África del Norte, Subsahariana y Asia. También encuentra su causa en al tráfico ilícito de migrantes practicado por los delincuentes transnacionales organizados, los cuales usan rutas alternativas para burlar la fuerza que intenta controlar las fronteras externas de la Unión Europea-Frontex, ahora reformada bajo el nombre de Guardia Europea de Fronteras y Costas- y el acuerdo contraído con Turquía el 18 de marzo de 2016 con el fin de controlar la crisis migratoria. Igualmente se explica por el número exorbitante de migrantes ilegales, a la supresión de las fronteras y de controles migratorios internos, resultado del Acuerdo Schengen, el cual ha funcionado contraproducentemente como imán que atrae a migrantes. El Acuerdo les permite movilidad irrestricta de los países económicamente periféricos a los más ricos, así como a los delincuentes que los explotan y de terroristas.
Del mismo modo la percepción negativa hacia los refugiados por miedo a un aumento en actos de terrorismo, y del abrumante desapruebo de los Estados miembros hacia la carencia de un manejo coordinadamente efectivo de la crisis migratoria por parte de esa organización (12), son parte de la sintomatología de los males. Esta situación ha empezado a desintegrar la ‘inmunidad’ que protege solidaridad europea y la soberanía ‘compartida’ que, en principio, serían el mecanismo dinámico con el que se enfrentaría las fisuras presentadas por la globalización. El retorno a Westfalia parece ser el remedio. A la luz de este panorama cabe interrogarse si el retorno a la lógica Westfaliana de la soberanía para responder a las nuevas amenazas continúa aún vigente en la escena política internacional.
Para responder a esta cuestión sometemos a juicio que, si bien es cierto que, los procesos de globalización han conllevado a una mayor interconectividad en el sistema internacional, las nuevas inseguridades no retan sustantivamente la viabilidad del Estado como institución en términos tradicionales y como el actor supremo del sistema internacional. Las organizaciones internacionales intergubernamentales o supranacionales derivan sus capacidades de los Estados. Sin embargo, esas inseguridades han dialécticamente socavado la soberanía clásica del Estado, comprometiendo en gran medida su efectividad para controlar la penetrabilidad de sus fronteras, el control de su territorio jurisdiccional y de su población, o de grupos encontrados dentro de su territorio, así como de la exacerbación de las relaciones internacionales (13). Los nuevos riesgos para la seguridad son problemas transsoberanos; en otras palabras, éstos escapan del ámbito del régimen clásico de la soberanía y de las respuestas convencionales del Estado (14). El crimen transnacional organizado y de las redes de grupos terroristas que toman ventaja de la apertura de las sociedades occidentales y del uso de la tecnología de la información actual para lograr sus metas, o el tráfico ilícito de inmigrantes no demandan primariamente del uso de la fuerza militar, diseñada estratégicamente para obtener victorias rápidas. El principio de reciprocidad esperado en el paradigma convencional de seguridad ha sido obliterado por los problemas transsoberanos, problemática que dificulta la proyección del poder material del Estado así como la búsqueda e implementación coordinada y uniforme de soluciones efectivas a los problemas.
Aún más, si en el sentido Westfaliano el único referente de la seguridad es el Estado, a como expresado anteriormente, el nuevo sujeto y objeto de la seguridad es el individuo. En otras palabras, a las funciones tradicionales de la soberanía ahora hay que inyectarle una responsabilidad adicional: la protección del bienestar de la población en un territorio determinado, y prevención de daños (15). Teóricamente, el actor mejor posicionado en el sistema internacional para atacar las raíces de los problemas es el Estado. Así el Estado necesita agregar una nueva lógica de seguridad a la tradicional de la dimensión militar -incluyendo las alianzas militares- y de protección de la integridad territorial frente a amenazas externas; ésta debe atacar las raíces de los problemas, compartir inteligencia, educación y erradicación de pobreza extrema, promoción de los derechos humanos, flexibilidad, nuevas formas de cooperación, etc. Luchar contra las nuevas amenazas a la seguridad de manera convencional no es suficiente.
En contraste, debemos entender las respuestas dadas por la Unión Europea y los países miembros a la cuestión del terrorismo y la crisis migratoria. El Brexit precisamente se fundamentó sobre la inhabilidad del Reino Unido para controlar sus fronteras y el movimiento libre y desmesurado de personas (legales) dentro de la Unión Europea. La economía, el terrorismo, inmigración ilícita, crimen transnacional y la erosión de la soberanía a manos de la Unión Europea, etc. jugaron un papel de igual trascendencia. Esencialmente la cuestión se reduce a la recuperación y fortalecimiento de la soberanía estatal para tratar con los problemas de manera estado-céntrica pero sin desconectarse directamente del beneficio del compañerismo con la Unión Europea. Es claro que la retención de soberanía no necesariamente se equipara con la posesión de poder efectivo o habilidad para controlar fuerzas externas que afectan la seguridad nacional (16). Sin embargo, la naturaleza transnacional de las nuevas amenazas o la habilidad para enfrentarlas no fue el asunto decisivo del Brexit para los electores.
Fuente: Al Manar (http://english.almanar.com.lb/cat/news)
Además, seis Estados miembros del área Schengen -Austria, Dinamarca, Francia, Alemania, Noruega y Suecia- han introducido controles migratorios estrictos y en sus respectivas fronteras. Otros países de la UE como Hungría y Bulgaria han construido cercas con alambres de púas a lo largo de sus fronteras y han usado, o usarán el ejército, para protegerlas. Los Estados Bálticos no escapan a la misma realidad, aún más complicada en este caso por su nerviosismo resultante de la anexión de Ucrania por parte de Rusia.
Los controles han puesto bajo presión el Acuerdo Schengen por dos razones. Primero porque el control de las fronteras externas de la UE no ha funcionado. Esto explica el motivo por el cual los Estados están retomando directamente la función tradicional del controlar su territorio jurisdiccional, de sus fronteras y del tipo de individuo que ingresa al área. Segundo los actos de terrorismo cometidos en Paris el 13 de Noviembre de 2015 y en Bruselas el 22 de marzo de 2016 fueron resultado exactamente de los mismos problemas. Algunos de los terroristas ingresaron a la Unión Europea a través de Grecia, mezclándose con las aglomeraciones de refugiados. Además, los comisionados de los actos se movilizaron desde Bélgica a Francia sin ningún tipo de restricción. La cultura de miedo causada por actos de criminalidad común cometidos por refugiados y de ‘terrorismo’ -reclamados por el Estado Islámico- en el mes de julio de 2016, también ha tomado auge. Esta cuestión ha polarizado la opinión política relacionada con la seguridad y desarrollado un desafecto fuerte hacia la política de puertas abiertas para los inmigrantes mantenida por Alemania y falta de control de la Unión Europea. Efectivamente de acuerdo con la Oficina Federal de Estadísticas la migración neta de extranjeros para el año 2015 fue de 1.4 millones en Alemania, siendo esta cifra la más alta de la historia;(17) motivando a un 61% de alemanes a pensar que el flujo reciente de refugiados aumenta la posibilidad de terrorismo en el país (18). Esta tendencia es la misma en el resto de Europa (19).
Tensiones han emergido debido a la carga desproporcionada enfrentada por los países de entrada como Grecia, Italia y Hungría. Europa se ve como parte del problema y no la solución. El esquema de redistribución obligatorio de cuotas de refugiados (160,000) entre los miembros no es consensual y aceptado por Estados como Polonia, Eslovaquia, la República Checa y Rumanía, por considerarse injusto e inaceptable. Los Estados de Europa del Este se han opuesto al esquema por dos razones. Primero porque argumentan que la admisión de refugiados es una decisión soberana de cada Estado y no de la Unión Europea; segundo, los gobiernos defienden que los electores y ciudadanos de los respectivos países se oponen drásticamente a inmigración musulmana. En estos países, tomados como el símbolo del triunfo inexorable de Occidente frente al colapso del comunismo, ahora se habla de defender su cultura cristiana frente a la islamización. Tampoco la respuesta de la Unión Europea no está en línea con las particularidades de cada Estado. De ahí que se culpe a los diferentes miembros de la Unión por aceptar un insuficiente número de refugiados o de no quererlos aceptar del todo. En consecuencia la Comisión Europea ha propuesto imponer una multa de $250.000 por cada refugiado rechazado. El objetivo es restaurar viabilidad al controvertido proyecto independientemente de los recursos que los países tengan para solventar la crisis.
Sentimientos nacionalistas así como la derecha extrema están tomando vigor y poder, situación que dificulta soluciones integrales para la crisis migratoria y menoscaba la habilidad de Bruselas para gobernarse con efectividad. La estrategia de contención para el nacionalismo y la derecha extrema ha sido ignorar miedos, negarse a reconocerles dignidad a en un debate serio sobre los problemas mientras se contiende que los peligros que acarrea esta perspectiva deben de pertenecer al margen de la vida política (20).
En conclusión, los Estados europeos están mirando cada vez más hacia adentro y no hacia afuera frente a la naturaleza transnacional de las nuevas amenazas a la seguridad. El euroescepticismo es una tendencia vigente en aumento. Hay clamor por más controles territoriales, migratorios y más soberanía. La actitud prevaleciente es que el poder y la soberanía cedida a la Unión Europa es autoridad directamente substraída de los Estados. Es seguro afirmar que parte de las inseguridades existentes actuales, como la propagación de los actores no estatales en el sistema internacional, es también la consecuencia lógica de la pérdida de la sustancia del Estado, a través de la delegación de su soberanía a las organizaciones supranacionales, regionales e internacionales, y su concentración al nivel de esas entidades (21).
Los gobiernos debilitados por la globalización y procesos de fragmentación enfrentan la realidad de que sus ciudadanos demandan mayor seguridad y mayor bienestar de sus gobiernos. En consecuencia, los Estados deben de responder a presiones nacionales cada vez más crecientes, para lo cual sienten que deben de retrotraer el poder y activar la maquinaria del Estado soberano. Responder a estas demandas es enfrentarse a Bruselas. Ciertamente el mundo se ha globalizado pero la política y las respuestas a los problemas en Europa han sido principalmente locales o nacionales.
A pesar de la multidimensionalidad de las nuevas amenazas a la seguridad, la actuación de los Estados continúa siendo medida en términos de su efectividad en el ejercicio de su soberanía. La clara securitización de la migración, protección interna del territorio y de las fronteras de los Estados, así como el mantenimiento del bienestar de sus ciudadanos son una responsabilidad primaria de la soberanía. La situación actual europea sugiere que tales funciones no pueden ser dejadas a una organización supranacional. Ciertamente el régimen clásico de la soberanía ha sido erosionado. Sin embargo es una norma que ha mantenido la razón de ser del Estado desde su cimiente en Westfalia. Ha sido construida para quedarse.
Notas
(1) Jeremy Black, “Military Organizations and Military Change in Historical Perspective,” Journal of Military History, Vol. 62, No. 4, 1998, p. 873.
(2) Boutros-Boutros Ghali, “Global Leadership after the Cold War,” Foreign Affairs, March/April 1996, pp. 86-98. Véase la lista de Estados débiles en, Fund for Peace, “Fragile States Index,” http://fsi.fundforpeace.org/rankings-2016
(3) United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, Syrian Arab Republic, “Crisis Overview,” http://www.unocha.org/syrian
(4) Boutros-Boutros Ghali, supra nota 2, 90-93.
(5) Phillip Connor & Jens Manuel Krogstad, “Key Facts about the World’s Refugees”, Pew Research Center, 13 June 2016, http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/06/20/key-facts-about-the-worlds-refugees/
(6) la European Commission, “Autumn 2015 forecast: Moderate Recovery Despite Challenges,” http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2015_autumn_forecast_en.htm
(7) Boutros-Boutros Ghali, supra nota 4.
(8) No nos referimos a los actores no estatales como las corporaciones transnacionales, organizaciones regionales, internacionales, etc. como la OTAN, la ONU; véase James N. Rosenau, Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity, Princeton: Princeton University Press, 1990.
(9) National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism (START), Global Terrorism Database [Data file], 2016, Retrieved from https://www.start.umd.edu/gtd
(10) Kimbra L. Fishel, “Challenging the Hegemon: Al Qaeda’s Elevation of Asymmetric Insurgent Warfare onto the Global Arena,” in Robert J. Bunker, Networks, Terrorism, and Global Insurgency, London: Routledge, 2005, pp. 115-128
(11) Cole Bunzel, “From Paper State to Caliphate: The Ideology of the Islamic State,” The Brookings Project on U.S. Relations with the Islamic World, Analysis Paper No. 19, March 2015, https://www.brookings.edu/search/?s=From+Paper+State+to+Caliphate%3A+The+Ideology+of+the+Islamic+State
(12) Phillip Connor & Jens Manuel Krogstad, supra nota 5.
(13) Kostas Ifantis), “Understanding International Politics after the 11 September Terrorist Attacks: A Note on The New Security Paradigm,” Perceptions Journal of International Affairs, No. 7, March-May 2002, p. 3 http://sam.gov.tr/category/publications/perceptions/
(14) Ibid.
(15) La intervención humanitaria no es objeto de análisis en este ensayo. Sin embargo, brevemente expresamos que el profesado principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados no es absoluto; es garantizado por la responsabilidad de protección. Los Estados tienen derechos pero también obligaciones. Max G. Manwaring, The Strategic Logic of the Contemporary Security Dilemma. Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 1 December 2011, http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubID=1091
(16) Robin Niblett, Britain, “The EU and the Sovereignty Myth,” The Royal Institute of International Affairs, 9 May 2016, https://www.chathamhouse.org/search/site/The%20EU%20and%20the%20Sovereignty%20Myth
(17) Destatis, https://www.destatis.de/EN/PressServices/Press/pr/2016/03/PE16_105_12421.html
(18) Richard Wike, Bruce Stokes & Katie Simmons, “Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs,” Pew Research Center, 11 Julio 2016, http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-wave-of-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/
(19) Ibid
(20) Peter Forster, “The rise of the far-Right in Europe is not a false alarm”, The Daily Telegraph, 19 May 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/19/the-rise-of-the-far-right-in-europe-is-not-a-false-alarm/
(21) Simona Tutuianu, Towards Global Justice: Sovereignty in an Interdependent World, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2013, p. 70
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