Análisis político N°23: Política exterior de Kazajistán en el marco de la dimisión de Nursultán Nazarbáyev y el ascenso de Kasim-Yomart Tokáev: énfasis en las relaciones con China, Rusia y la Unión Europea (2019 - 2022)

1. Introducción: el contexto de la toma de poder de Kasim-Yomart Tokáev en Kazajistán

Desde su independencia de la Unión Soviética el 16 de diciembre de 1991 hasta el 19 de marzo de 2019, Kazajistán fue regido en torno a la figura de Nursultán Nazarbáyev. Personalidad cuyo estilo de gobierno, tal como lo demuestra la tendencia en Asia Central, se caracterizaba por ser autoritaria y plenamente centralizada, con elecciones presidenciales cuya legitimidad no estaba exenta de críticas por observadores de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Aunque en comparación con sus vecinos, este resaltaba por ser relativamente más “apacible”, favoreciendo la inversión extranjera y el mejoramiento de la calidad de vida, convirtiendo al país en el más rico de Asia Central.[1]

Con una política exterior girada en torno al fortalecimiento y balance de las relaciones diplomáticas con Rusia[2], el interés en establecer campos de cooperación económica y diplomática con la Unión Europea y China,[3] y la consolidación de marcos de cooperación principalmente militar con los Estados Unidos,[4] la Kazajistán de Nazarbáyev denotaba ya un carácter multi-vectorial y multifacético en torno a su realidad geopolítica. Al mismo tiempo, su política doméstica subrayaba la necesidad de reconstruir y consolidar una identidad nacional kazaja. Ello se fundamenta en las intenciones de abandonar el alfabeto cirílico (representación de la histórica relación del país con Rusia); proyecto aún en proceso, o la voluntad de trasladar la capital de la ciudad meridional de Almaty hacia la septentrional Astaná, región en donde predomina una significante minoría de rusos, a fin de simbolizar la autoridad kazaja y auspiciar el desplazamiento de kazajos étnicos en la zona.[5] En sí, es evidente que incluso en el gobierno de Nazarbáyev y antes de la invasión a Ucrania, Kazajistán mostraba indicios de estructurar una política exterior lo suficientemente independiente de la órbita de Moscú, enfoque que aparentemente se mantuvo hasta la dimisión de Nazarbáyev.

Analizando los motivos de la dimisión, es menester recalcar que la voluntad de Nazarbáyev por disminuir su poder de decisión era generalmente oscilante y contradictoria. Por ejemplo, en mayo de 2007, Nazarbáyev presentó al parlamento enmiendas que aumentaban los poderes y funciones del legislativo y elevaba el marco de acción de los partidos políticos. Asimismo, en enero de 2011, el Parlamento de Kazajistán había solicitado al presidente celebrar un referéndum que hubiese extendido su mandato hasta el 2020, a lo que acabó negándose. No obstante, en mayo de 2010 no se había opuesto a la enmienda del Parlamento que lo nombraría como “Elbasy” o “Líder de la Nación”[6], tampoco a la aprobación del Consejo Constitucional de nombrarlo presidente del Consejo de Seguridad del país de por vida[7], ni a la decisión del presidente del Senado Tokáev de renombrar la capital como “Nur-Sultán” en honor a su nombre. Todas decisiones propias del autoritarismo y el culto a la personalidad. En general, si bien había rumores que Nazarbáyev buscaba un traspaso de poderes, no hay información corroborable que así lo evidencie[8]. Por lo que resulta más viable decir que los motivos de la dimisión fueron principalmente coyunturales.

Y es que, para el 2018-2019 el gobierno atravesaba una crisis de legitimidad a raíz de diferentes demostraciones y protestas, debido a la percepción de una endémica corrupción, desencanto con el sistema político “estático” e invariable, prevalencia del autoritarismo, cleptocracia y deterioro de la economía[9]. Fue en susodicha coyuntura, en marzo de 2019, en donde Nazarbáyev dimitió de manera inesperada, fundamentando que la acción buscaba dar paso a “una nueva generación de líderes”, nombrando a su aliado más cercano, Kasim-Yomart Tokáev, como presidente interino hasta la celebración de las próximas elecciones en junio del mismo año, las cuales acabó ganando.[10] Nazarbáyev, aun así, continuó conservando considerable influencia en la toma de decisiones en el país, siendo presidente vitalicio del Consejo de Seguridad hasta el 2022, el presidente del partido gobernante Nur-Otan (ahora llamado Amanat) hasta 2021, y siendo prácticamente absuelto de cualquier persecución criminal.    

2. Los puntos clave de las relaciones diplomáticas entre Kazajistán y la República Popular China, La Federación Rusa y la Unión Europea (2019-2022)

2.1. Las relaciones con Rusia

Hasta el 2022, la política exterior adoptada por Tokáev puede dividirse en dos marcos de análisis: antes de la invasión a Ucrania y durante la invasión. Para antes de la invasión, el ascenso de Tokáev no significó una desviación considerable de la política exterior anteriormente adoptada por Nazarbáyev; Kazajistán continuó oscilando entre mantener relaciones diplomáticas cordiales con Moscú, y evitar a la vez la excesiva injerencia del vecino septentrional a las cuestiones e intereses kazajos.  De hecho, en marzo de 2020 Tokáev aprobó el nuevo Concepto de Política Exterior de Kazajstán para 2020-2030, el cual se fundamenta en los principios de la política multi-vectorial y el pragmatismo,[11] elementos que ya compartía la política exterior de Nazarbáyev

Por ejemplo, en el 2019, Tokáev había visitado Moscú a fin de reunirse con Vladimir Putin, reunión en donde recalcó que Rusia era un “buen vecino” y un “aliado estratégico confiable”. Asimismo, en el mismo año las fuerzas armadas del país participaron en conjunto con Rusia en ejercicios militares multinacionales dirigidos por esta última. Empero, el gobierno kazajo a la vez rechazó la propuesta de Putin de construir una planta nuclear en su territorio, así como también no titubeó en criticar a los ataques verbales de políticos rusos como Vyacheslav Nikonov y Yevgeny Fyodorov, quienes cuestionaban la autodeterminación de Kazajistán.[12]

En el marco de la invasión a Ucrania en febrero de 2022, el conflicto no necesariamente significó un punto de inflexión en la política exterior de Tokáev, ni tampoco algún giro de 180 grados, más bien podría decirse que la invasión provocó que Kazajistán empezase a “maximizar” sus intereses y ser más vocal con respecto al comportamiento de Rusia. Ello con los motivos de evitar ser blanco de las sanciones occidentales, así como apaciguar a un vecino mucho más agresivo y abiertamente expansionista en el norte.[13]

A pesar de ser un titubeante aliado militar de Rusia, participando inclusive en alianzas militares con la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, Tokáev no participó directamente ni dio apoyo diplomático al Kremlin. De hecho, en el Foro Económico de San Petersburgo celebrado en el 2022, Tokáev reafirmó la integridad territorial de Ucrania y criticó los ataques verbales a Kazajistán por parte de políticos rusos.[14] Además, también había afirmado la intención de no reconocer las Repúblicas Populares de Lugansk y Donetsk en el este de Ucrania, ni la anexión rusa de territorio ucraniano en septiembre del mismo año.[15]

En el ámbito económico la situación es paradójica: Tokáev había mantenido que Kazajistán estaba dispuesta a cumplir con las sanciones de Occidente a Rusia.[16] Empero, la invasión efectivamente había demostrado la dependencia del país ante la prevalencia económica de Rusia. La suspensión de ciertas exportaciones al resto de países del Unión Económica Eurasiática por parte de Rusia, a fin de asegurar su mercado frente a las sanciones, tuvieron un impacto significativo en el precio de los alimentos en Kazajistán, además de los cortes de los oleoductos que facilitaban la exportación del petróleo kazajo (movimiento de Putin que tuvo varias interpretaciones con respecto a la postura rusa frente a Kazajistán). Aun así, en el 2022 las exportaciones kazajas a Rusia tuvieron un aumento porcentual considerable, lo que dio paso a la idea de que Tokáev estaba siendo usado para mitigar las sanciones occidentales.[17]

En cuanto a la política migratoria a raíz del éxodo de rusos jóvenes que buscaban evitar la movilización parcial, Tokáev había establecido que Kazajistán recibiría a los inmigrantes que escapen de la desdicha. Sin embargo, a finales de 2022 el país modificó las normas relativas a la libre circulación de visados haciéndolas más estrictas, lo cual provocó que sea imposible para los inmigrantes estar más de 90 días sin algún justificante válido.[18]

En términos generales, Kazajistán continuó con su política multi-vectorial con Tokáev inclusive en el contexto de la invasión, con la diferencia de que este suceso hizo que Astaná expusiera más sus objeciones con Moscú, aunque intentando apaciguar las relaciones económicas con este último debido a su dependencia.     

2.2. Las relaciones con China

La presidencia de Tokáev no vislumbró un cambio significativo con respecto a las relaciones con el vecino oriental. Estas fundamentalmente giran en torno al desarrollo económico de la zona aunado a intereses estratégicos de Pekín, mayoritariamente con base en la iniciativa de la Franja y la Ruta y otras rutas de transporte. Las bases de las relaciones entre los dos Estados parecen estar lo suficientemente consolidadas como para que estas se vean afectadas por algún óbice ajeno a estos. Incluso la situación de los uigures (pueblo túrquico y mayoritariamente musulmán al igual que los kazajos) en la región de Sinkiang y las violaciones a sus derechos humanos, lo que atrajo crítica tanto doméstica como diplomática en 2019 y 2020, no llegó a tambalear los lazos entre los dos actores durante la administración de Tokáev.[19]

Ergo, la naturaleza de las relaciones China-Kazajistán no han permutado debido a la invasión a Ucrania, aunque sí es discernible una mayor injerencia china en la región. Con la alienación occidental de Rusia, aunado al hecho de que Kazajistán tiene una economía poco diversificada y dependiente de sus recursos naturales, el papel de China se vuelve mucho más preponderante para la política exterior de Astaná.[20]

Véase el caso de septiembre de 2019, en donde Tokáev se había reunido con Xi Jinping. En dicha reunión se dejó en claro que tanto China como Kazajistán buscaban una “asociación estratégica permanente”[21]. Por otro lado, en junio de 2022, ya en el contexto de la invasión, el Ministro de Exteriores Wan Yi se había reunido con Tokáev con el motivo de discutir la construcción de la Ruta de Transporte Internacional Trans-Caspia, la cual conecta China, Kazajistán y el Cáucaso sur, pasando por alto a Rusia. Asimismo, también se acordó el establecimiento de nuevos consulados y otra visita de Xi Jinping para otoño del mismo año.[22] Lo anterior hace discernible una mayor presencia de Pekín en la coyuntura geopolítica de Asia Central.

Por otro lado, la presidencia de Tokáev siguió consolidando a Kazajistán como una de las mayores fuentes de petróleo y otros recursos energéticos para el gigantesco mercado consumidor chino,[23] por lo que sería erróneo decir que las relaciones con China durante su mandato sean unilaterales. La expansión acelerada de la influencia de Pekín en la región en el contexto de la invasión es denotable incluso si se tiene el riesgo de “colisionar” con los intereses rusos.

2.3. Las relaciones con la Unión Europea

Los nuevos marcos de acción en torno a la relación entre la Unión Europea (UE) y la Kazajistán de Tokáev fueron constatados en el contexto de la invasión a Ucrania. Estos se basaron sobre todo en la impredictibilidad en las acciones de Rusia y la necesidad de estructurar una nueva política energética para la UE. Y es que Kazajistán, al ser un país rico en gas natural y petróleo, y además de gozar de relaciones cordiales con la Unión, es vista como una potencial alternativa al gas ruso del que varios países miembros son dependientes, por lo que resulta hasta predecible que la política exterior de Tokáev también viera un fortalecimiento de las relaciones con la UE. Ello sin contar que el bloque es ya de por sí el mayor socio comercial e inversor extranjero, haciendo que el incremento de asociación con susodicho actor internacional sea indispensable para el desarrollo de la economía kazaja.[24]

Durante la presidencia de Tokáev, destacó particularmente el interés por seguir desarrollando el Gaseoducto Trans-Caspio, el cual, de ser un éxito, permitiría el flujo de gas natural de Kazajistán y la vecina Turkmenistán hacia los mercados europeos, a pesar de la objeción de Rusia al proyecto.[25] También destacó la firma de un acuerdo en noviembre de 2022 que busca garantizar el desarrollo de suministros seguros de materias primas y refinadas, así como consolidar cadenas de valor de baterías e hidrógeno renovable, vitales para la transición verde y digital al que la UE apunta.[26] Y, asimismo, resaltan los acuerdos firmados con Alemania a fin de suministrar petróleo y la disposición a la producción conjunta de hidrógeno.[27] En sí, aunque en comparación con Rusia y China la UE tenga intereses más limitados en la región, es vislumbrable un ensanchamiento de los lazos diplomáticos con esta en el mandato de Tokáev.

3. Implicaciones geopolíticas que se evocan de las relaciones entre Kazajistán y los tres actores (2019-2022)

Siendo el país más grande y económicamente más productivo de Asia Central, sería redundante decir que todo “desenvolvimiento” o maniobra geopolítica de Kazajistán acabará, en cierta o gran medida, repercutiendo en toda la región. Por consiguiente, vale la pena asumir que las implicaciones de la política exterior adoptada durante el mandato de Tokáev, hasta el 2022, no necesariamente afectarán únicamente al futuro geopolítico de Kazajistán como tal, sino además al panorama geopolítico de Asia Central ya sea en corto, mediano o largo plazo.

Dicho esto, la consecuencia general de la postura expuesta por Tokáev, es la relativa disminución de la influencia rusa en una región que históricamente ha sido parte de su órbita. Ello no quiere decir que sea visible una insurrección directa de Kazajistán y toda Asia Central frente a la injerencia del Kremlin, ni tampoco que Rusia vaya a perder control total en la zona; por el momento ninguno de esos escenarios resulta probable en el futuro cercano, al fin y al cabo Kazajistán sigue formando parte de organizaciones ampliamente influenciadas por las decisiones del Kremlin, como la Mancomunidad de Estados Soberanos, la Unión Económica Eurasiática o la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva. Empero, es visible una tenue reconfiguración de todo el panorama geopolítico centroasiático, en donde los marcos de acción de Kazajistán y los Estados limítrofes tomen mucho más en consideración los intereses de Pekín (y en cierta medida los de Bruselas), lo que eventualmente favorece la expansión de la influencia y el peso económico de otros actores internacionales por Eurasia. Esta nueva coyuntura puede provocar mayor dificultad para establecer ya sea coacción directa mediante el hard power (empleo directo de la fuerza) o inclusive soft power (mecanismo de cohesión como el desarrollo económico o la cultura) en Kazajistán por parte de Moscú. Además, se corre el riesgo de la proliferación de fricciones con los intereses de Pekín, un escenario perjudicial para el mantenimiento de la asociación estratégica con el gigante asiático, lo cual de por sí es elemento característico de la política exterior rusa con la llegada al poder de Vladimir Putin.

Para Kazajistán, estas decisiones no implican un cambio brusco a la posición que había adoptado desde su independencia; el carácter multi-vectorial, la predisposición de servir como mediador y el deseo de balancear los intereses de actores exteriores se mantiene. Aun así, el país lleva estando en la esfera de influencia rusa desde el siglo XIX con la conquista del Kanato Kazajo por parte del Imperio Ruso, por lo que los lazos con Rusia son un elemento fundamental en el desarrollo de la nación kazaja y cómo esta se desenvuelve en el sistema internacional. Alienar en cierta forma a su vecino limítrofe en el norte implica reestructurar parcialmente su identidad, el papel que debe adoptar en el antiguo espacio soviético, la manera de percibirse a sí misma frente a otros actores, y la manera en la que percibe y toma decisiones en torno a la geopolítica de la zona y el sistema internacional como tal. 

Conclusiones y recomendaciones

La llegada al poder de Kasim-Yomart Tokáev, tras la dimisión repentina de Nursultán Nazarbáyev, fue marcada en el contexto de un estallido social a nivel doméstico y con una política exterior multi-vectorial plenamente consolidada para Kazajistán. Dicha política exterior al principio de su mandato fue inalterada, sin embargo, la invasión a Ucrania en 2022 provocó un parcial distanciamiento de los intereses de Rusia y la intensificación de lazos diplomáticos con la Unión Europea y China con el fin de mitigar las consecuencias económicas y diplomáticas de la invasión per se. El distanciamiento de Rusia, aunque diplomáticamente fue mucho más vocal con el recalco por parte de Tokáev de respetar la soberanía ucraniana y el rechazo a no reconocer cualquier cambio territorial en el conflicto, económicamente fue mucho más tenue debido a la dependencia de Kazajistán a la economía rusa. El fortalecimiento de las relaciones con China se dio a partir del refuerzo de la cooperación económica con dicho actor, mientras que con la Unión Europea el fortalecimiento se dio fundamentalmente en el ámbito del sector energético.

Por otro lado, las implicaciones geopolíticas de dicho marco de acción constituyen la parcial pérdida de influencia rusa en Kazajistán y en la región, así como la consolidación de la influencia de Pekín y, relativamente hablando, de la UE, aunque los intereses de esta última sean mucho más limitados.

A manera de recomendación, debido a que se está tratando con el desarrollo geopolítico en general de Kazajistán y de Asia Central, resultaría pertinente inferir sobre los intereses de otros actores no expuestos en este trabajo, particularmente Estados Unidos, debido al papel que tuvo la región con respecto al conflicto en Afganistán, y Turquía, por el papel de los lazos culturales entre dicho Estado y Asia Central. Asimismo, sería oportuno analizar las intenciones de integración económica en la región, cuestión en la que Kazajistán ha llegado a mostrar interés.