Introducción
Este artículo parte de la hipótesis de que las decisiones regionales en materia de energía han sido construidas por medio de lo que Klinj (1998) denomina “redes de política pública”. El análisis pretende mostrar que dentro del Sistema de Integración de Centroamérica la elaboración y ejecución de las decisiones no es un resultado lineal y, tampoco, es producto de lo que algunas personas denominan, "procesos de coordinación" o "intergubernamentalismo", sino el producto de múltiples relaciones entre actores que convergen alrededor de una temática.
Se intenta mostrar, con tres ejemplos, que la construcción de políticas regionales va más allá de los intergubernamental, la coordinación o la armonización, sino que involucra procesos más complejos en la toma de decisiones. Las formas de acción política en el ámbito centroamericano hacen que el resultado final sea una combinación de estrategias, percepciones, propuestas, metas concretas (o sin definir bien) que, además, pueden cambiar con el tiempo.
Este proceso, además, es relativamente reciente, pues, las referencias al tema energético en el proceso de integración de los años cincuenta y sesenta son muy pocas, por no decir nulas. En el marco de la Organización de los Estados de Centroamérica, ODECA, la energía no fue considerada como un eje estratégico.
En el período contemporáneo existen tres espacios distintos alrededor de los cuales se articuló la agenda de diálogo regional en torno a la energía. Por un lado, la Cumbre de Presidentes del Sistema de Integración de Centroamérica (SICA). En segundo lugar, el Mecanismo de Diálogo de Tuxtla y, finalmente, la Conferencia Estados Unidos – Centroamérica (CONCAUSA).
Evolución de la agenda energética en la posguerra (1990-2000)
Cumbre de presidentes
Dentro del marco de la Cumbre de Presidentes de Centroamérica, en ese período se dio inicio al "Sistema de Interconexión Eléctrica Países de América Central" (SIEPAC) al tiempo que se decidió echar a andar una política de desarrollo hidroeléctrico regional. Los dos principales objetivos del SIEPAC consistieron en, por un lado, apoyar la formación y consolidación progresiva de un Mercado Eléctrico Regional (MER) y por otra parte, el establecimiento de la infraestructura de interconexión eléctrica (líneas de transmisión, equipos de compensación y subestaciones) que permitan los intercambios de energía eléctrica entre los participantes del MER.
Con el SIEPAC se avanzó hacia construcción de la infraestructura básica que soportaría el Primer Sistema de Transmisión Eléctrica Regional con el fin de conectarse a las redes eléctricas nacionales mediante un total de 28 bahías de acceso en subestaciones nacionales en toda la región. Institucionalmente, se creó el Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) que es el organismo de integración, coordinación y cooperación del sector eléctrico.
Este proceso inicial significó, también, la creación de una metodología unificada en miras del aumento del consumo en la región y la exportación de energía eléctrica a terceros países. De igual forma, se avanzó en la elaboración de sistemas uniformes para el cálculo de las tarifas de energía eléctrica y del precio de los hidrocarburos. Los presidentes, además, instruyeron para que desde los órganos rectores del sector se avanzara en una estrategia regional de participación privada en la inversión y en la prestación de servicios en los sectores de infraestructura.
En 1995 los gobiernos de la región, España y el BID apoyaron el avance hacia la creación del SIEPAC y crearon la estrategia regional de participación privada en la inversión y en la prestación de servicios en los sectores de infraestructura. En 1996, los países formalizan el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central. Un año después, se firma el primer Protocolo de mejoras al Tratado Marco. Este proceso se complementó con la Estrategia centroamericana sobre combustibles; una política común en carburantes y el fomento de importaciones conjuntas.
Las prioridades de los actores se volcaron a alcanzar: a) la interconexión eléctrica de Honduras con El Salvador y Guatemala; la concreción del Sistema de la Interconexión Eléctrica para América Central, (SIPAC); la creación del Programa de Administración de la Demanda Energética y la creación del Programa de Proyectos Regionales de Inversión en los sectores de Transporte, Energía y Telecomunicaciones.
Finalmente se avanzó en el diseño del Mercado Eléctrico Regional y la creación de una empresa multinacional de capital mixto que interconecte a Centroamérica. En 1999 se creó la Empresa Propietaria de la Red (EPR) y el diseño del MER fue aprobado para el año 2000. Al fin de este período, se avanzó en la aprobación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y los Mecanismo de Desarrollo Limpio.
El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla
En la primera reunión del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla (1991) se sumó Venezuela al diálogo birregional. Se avanzó en temas como, el abastecimiento de petróleo de Centroamérica por parte de México y Venezuela; las condiciones preferenciales en los precios del petróleo, según el Acuerdo de San José y el otorgamiento a Centroamérica de créditos por un monto equivalente a la factura petrolera de un año, en apoyo a proyectos de inversión y de programas de cambio estructural financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo.
En la segunda reunión del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla (1996) los dos aspectos claves en las negociaciones fueron, por un lado, mejorar la cooperación energética de México en materia de abastecimiento de hidrocarburos y, por otra parte, mejorar las condiciones del financiamiento a través del Acuerdo de San José.
Se estableció, de igual forma, un plan de acción que, en materia de energía, propuso lo siguiente: a) el Programa de Cooperación Técnica entre México y las Ciudades Capitales de los Países del Istmo; b) el Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe en el marco del Acuerdo de San José); c) México se comprometió a ofrecer a Centroamérica los mismos tipos de petróleo crudo que normalmente vende, procurando ofrecer una alternativa más adecuada que resulte aceptable para los compradores; d) dar continuidad al proyecto de interconexión eléctrica; e) mejorar la cooperación técnica en temas como el ahorro y uso eficiente de energía y programas de evaluación de recursos energéticos solares, eólicos, minihidráulicos, geotérmicos y biomasa.
En la tercera reunión del Mecanismo de Diálogo (1998) se consolidó el Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe (Acuerdo de San José) con el objetivo de asegurar el suministro de petróleo y generar los recursos para el financiamiento de importantes proyectos en la materia.
De igual forma, se acordó seguir avanzando en materia de colaboración energética en las áreas de regulación, desarrollo de fuentes renovables y en la conservación de la energía (ahorro, uso eficiente y racional). De igual forma, los países se comprometieron a consolidar el proyecto de interconexión eléctrica, el Proyecto del Gasoducto Regional México-Istmo Centroamericano y el Modelo Regulatorio del Proyecto del Gasoducto.
La Conferencia Centroamérica-Estados Unidos (CONCAUSA)
CONCAUSA fue el mecanismo de diálogo bilateral que acordaron los gobiernos de Centroamérica y Estados Unido en 1994. Con esta alianza, Estados Unidos se convirtió en el primer socio extrarregional de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). Dentro del plan de acción, la agenda energética quedo distribuida de la siguiente manera.
Estados Unidos brindaría capacitación e intercambio de experiencias en materia de definición de políticas, reglamentación y aspectos contractuales que se relacionen con la participación del sector privado y de los gobiernos locales en el sector energético. Además, se comprometió a identificar el financiamiento, privado o público. Además, impulsaría desde el Fondo de Asistencia Ambiental Empresarial, préstamos a empresarios y para proyectos ambientales y el financiamiento necesario para que la región alcance una capacidad de 100MW en cada país o la capacidad aplicable en cada caso, en un plazo de tres años.
Estos acuerdos se harían operativos por medio de Declaraciones Bilaterales de Intención para el Desarrollo Sostenible, Cooperación e Implementación Conjunta de proyectos entre los países de Centroamérica y los Estados Unidos.
Centroamérica, mientras tanto, avanzaría en la creación de políticas, marco reglamentario e institucional para la participación privada en el subsector eléctrico y avanzar en la aprobación de la Convención Marco de Cambio climático, incluyendo la preparación de inventario de invernadero por emisiones de gas. Los países, en esa oportunidad, se comprometieron a apoyar a Nicaragua a fin de que logre desarrollar su potencial geotérmico.
Reflexiones finales
Desde hace ya varios años se han realizado esfuerzos por comprender la forma en que ciertos problemas o temáticas logran conectarse con las agendas de la integración. De tal forma que, la política fluye bajo sus propias reglas y de acuerdo con su propio calendario independientemente de que estén relacionados o no a problemas o soluciones.
Michel Foucault (2011) ha dicho, en este sentido, que la política es como el arte de tejer. Es decir, el tejido solo es posible cuando una serie de acciones preparatorias dan paso a la acción de quien decide realizar un tejido. Hacer política es el arte de unir la cadena de acciones, tejer la trama de la política. Platón plateaba algo similar, el fin de la acción política es formar un solo tejido que entrelaza la diversidad de seres humanos en una comunidad, en una sola malla, una sola urdimbre. Tejer es entrelazar, sentencia Platón en el Político.
Hay ciertas políticas en la región que han sido el resultado de interacciones estratégicas de múltiples actores con el sistema de integración y que requirieron una red de interrelaciones de varios niveles. Sabatier y Jenkins-Smith (1988) proponen la denominada “construcción de políticas por medio de coaliciones” cuyas características son la reflexibilidad y la acción conjunta entre varios actores e institucones.