La expansión militar de China y su presencia segura en el Mar del Sur del China han hecho crecer las preocupaciones de los gobiernos occidentales por la libertad de navegación. Las operaciones navales dirigidas por los Estados Unidos se han establecido como antídoto. Sin embargo, las interpretaciones polémicas del derecho del mar, junto con las complejas controversias marítimas y las rivalidades geopolíticas, tienen consecuencias no deseadas. Asimismo, las tensiones se han agravado una vez más a raíz de los intercambios diplomáticos de golpes y de las grandes maniobras marítimas.
La militarización del mar.
La militarización del Mar del Sur de China, una zona que está en peligro con 3,5 millones de km2 es significativamente mayor que el mismo Mar Mediterráneo. En 2014 es que comienza la militarización cuando los dirigentes chinos ordenaron la recuperación de tierras a gran escala y sustituyeron los edificios existentes por complejos de viviendas y de trabajo para las tropas de los batallones. 3 pistas de aterrizaje de 3. 000 metros, varios amarres para naves más grandes y sistemas de vigilancia y de armas siguieron [1]. Esta evolución fue acompañada de una creciente resistencia a las operaciones de los buques de guerra extranjeros y de una explotación cada vez más intensiva de los recursos marinos. La decisión de 2016 de un “tribunal de arbitraje” convocado por Filipinas reforzó la impresión de que China no sólo amenaza la libertad de navegación en el Mar del Sur de China, sino que intenta socavar la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (UNCLOS por sus siglas en inglés) [2].
A los políticos y estrategas de Washington les preocupa especialmente los esfuerzos de China por disuadir a los grupos de portaaviones estadounidenses de operar en el Mar de China Oriental y Meridional. En respuesta a la estrategia china de "negación de acceso a la zona" para controlar las aguas al oeste de las islas japonesas Ryukyu y el archipiélago filipino, los Estados Unidos (EE.UU.) elaboraron la doctrina de la "batalla aérea y marítima" (Air-Sea Battle). Lanzado en 2019, fue posteriormente rebautizado como "Concepto conjunto para el acceso y la maniobra en los bienes comunes mundiales" (Joint Concept for Access and Maneuver in the Global Commons) [3]. Esta lucha de poder geopolítico dio prioridad estratégica a la exploración oceanográfica y a la vigilancia militar del Mar del Sur de China mucho antes del comienzo de la recuperación de tierras de este país. En consecuencia, las controversias territoriales en las aguas de Asia oriental, que se han intensificado desde 2009, pusieron de relieve el Programa de Libertad de Navegación (Freedom of Navigation Programm, FONOP por sus siglas en inglés) de los Estados Unidos [4].
Bajo una creciente presión para demostrar determinación, la administración Obama ordenó una serie de operaciones navales. También animó a aliados y socios a participar en la defensa de la libertad de navegación. Australia renunció explícitamente al FONOP y, en su lugar, continuó la práctica de los vuelos de reconocimiento desde una base en Malasia. Japón intensificó su diplomacia naval enviando "señales" a China con portadores de helicópteros con buques de escolta. Los ministros de defensa británicos y franceses también han anunciado que enviarán sus grupos de portaaviones al Mar del Sur de China en defensa de la libertad de navegación y, por tanto, del mantenimiento del orden basado en reglas internacionales. Además, Japón comenzó a fortificar militarmente el archipiélago Ryukyu e India las islas de Andamán/Nicobar, ya que cruzan las principales rutas marítimas del Pacífico Occidental y el Golfo de Bengala, respectivamente [5].
Estos acontecimientos plantean la cuestión de si y, en caso afirmativo, cómo el FONOP contribuye a reforzar la libertad de navegación y el respeto general del Derecho Internacional Marítimo. A continuación, esbozo el debate sobre la eficacia de los FONOP. Por último, recomiendo tres ámbitos de acción que pueden reforzar el imperio del derecho frente al dominio de la violencia.
Debate sobre el Programa de Libertad de Navegación (FONOP).
Para contrarrestar la progresiva expansión de las reivindicaciones y competencias de los Estados ribereños, los Estados Unidos introdujo en 1979 el Programa de Libertad de Navegación [6]. El objetivo de preservar la libertad de navegación se alcanza mediante una combinación de consultas bilaterales y multilaterales, así como mediante notas diplomáticas específicas de protesta y operaciones navales contra las prácticas expansionistas de cualquier Estado ribereño, ya sean aliados o rivales. Sin embargo, las tensiones en torno a las disputas territoriales y marítimas, que han aumentado drásticamente desde 2009, han alterado el contexto político de tal manera que se han desencadenado intensos debates sobre la eficacia, el impacto político y las ambiciones geopolíticas asociadas.
Bajo el Presidente Obama, Estados Unidos clasificó una operación de la Marina de los EE.UU. en 2013, dos en 2015, y tres en 2016 como FONOP. Por su parte, la administración del Presidente Donald Trump ordenó, de acuerdo con las declaraciones oficiales, seis FONOP en 2017, cinco en 2018, siete en 2019 y cinco hasta agosto de 2020 [7]. Además, los aviones de vigilancia y de bombardeo de largo alcance han realizado numerosos vuelos en zonas polémicas para demostrar la libertad del espacio aéreo.
Oficialmente, estos FONOP sirven a objetivos legales. Sin embargo, en el contexto de los cambios políticos descritos en la introducción, las operaciones navales se han convertido de hecho en instrumentos de la política de poder regional y en parte de las estrategias geopolíticas. Debido a su alto contenido técnico y a su naturaleza controvertida, los argumentos jurídicos se han instrumentalizado con fines nacionalistas y se han integrado en narrativas geopolíticas transversales. Por diversas razones, por ejemplo, no siempre está claro contra qué prácticas de los Estados ribereños se dirigen realmente los FONOP. En primer lugar, China, al igual que otros países, no tiene claro el alcance exacto de sus pretensiones [8]. Esto dificulta la definición de objetivos claros para el FONOP y la comunicación de sus fines específicos. En segundo lugar, en el proceso de Filipinas contra China, los árbitros establecieron criterios estrictos sobre lo que puede considerarse una isla, rocas y un levantamiento seco [9]. En tercer lugar, ni en la política ni en el Derecho Internacional existen verdades absolutas. Las percepciones son cruciales. Esto significa que el FONOP a menudo tiene efectos diferentes de los previstos. Con el objetivo de reforzar el imperio de la ley contra el dominio de la violencia, aparece en cambio el "lawfare", un término que representa la instrumentalización del derecho a perseguir los intereses políticos particulares, incluso por medios militares.
Aparte de las diferencias fundamentales entre los Estados Unidos y China en cuanto a qué actividades militares están permitidas en las Zonas Económicas Exclusivas, las señales jurídicas de varios FONOP tampoco son claras [11]. La falta de transparencia dificulta la eficacia del FONOP para contener las demandas excesivas de China. Por lo general, ni los EE.UU., ni el Reino Unido ni Francia comunican los detalles exactos de sus operaciones navales. Mientras que los informes semi-oficiales de los medios de comunicación estadounidenses y las protestas oficiales chinas revelan los nombres de los buques de guerra involucrados y el estudio geográfico en cuestión, la comunicación oficial sólo se realiza en casos de resistencia china agresiva por parte de buques de guerra y guardacostas o barcos de pesca desviados. Por lo tanto, el discurso público está dominado por noticias repetidas sobre el comportamiento agresivo y la retórica confrontativa. Esto no puede dar lugar a un consenso que se convierta en una norma social o jurídica. Al parecer, tanto los líderes chinos como los estadounidenses tienen dificultades para deshacerse de hechos políticos y jurídicos desagradables sin endurecerlos involuntariamente.
Otro problema que contribuye a la politización de los FONOP es la dificultad de separar la expansión de los derechos y competencias territoriales del Estado ribereño de los derechos territoriales expansivos [12]. Cada administración ha destacado que Estados Unidos se mantendría neutral con respecto a los litigios territoriales en la región y se limitarían a insistir en soluciones no violentas. Ahora bien, la posición de China en el Mar del Sur de China se basa en la premisa de la soberanía sobre las encuestas geográficas reclamadas y su estatuto jurídico como islas que generan una Zona Económica Exclusiva. Por lo tanto, la política eclipsa el derecho, ya que las demandas de China inevitablemente hacen del país el objetivo principal del FONOP.
Por último, tanto la legislación sobre poblaciones marítimas como las controversias en el Mar del Sur de China son demasiado complejas para explicarse en ciclos coyunturales rápidos. El resultado de esto fue la nueva militarización. Los expertos de la Escuela Naval de Guerra de los EE.UU. propusieron, por tanto, que el FONOP, dirigido a contrarrestar la expansión furtiva de las reivindicaciones y competencias del Estado costero, volviera a separarse de la problemática de la libertad de navegación en el Mar del Sur de China. En su lugar, se debería "navegar, volar y operar donde el Derecho Internacional lo permita" [13].
¿Diferenciar o escalar?
Para que este cambio de estrategia tenga éxito hay que solucionar dos problemas. En primer lugar, la afirmación agresiva de China de que sus reivindicaciones son amplias requiere una respuesta más diferenciada. Sólo así los Estados Unidos seguirán siendo creíbles a los ojos de sus aliados y socios. Aunque parece que los FONOP satisfacen el deseo de "hacer algo", siguen siendo una broma y son ineficaces contra la táctica de China y las medidas en el ámbito gris entre la diplomacia, la política económica exterior y el uso moderado de la violencia. Por el contrario, las manifestaciones puras de poder aumentan aún más las tensiones. No solo hacen que los líderes chinos estén más decididos a defender su interés fundamental a toda costa, sino que también incrementan la incertidumbre general y, a su vez, suben las expectativas de terceros países de que Estados Unidos garantice la estabilidad militar disuasoria [14].
En segundo lugar, si se equipara la libertad de navegación de los buques de guerra con la supuesta amenaza generalizada de la libertad de los mares como un bien común global, todo intento de reforzar el imperio de la ley contra el dominio de la violencia se desmorona. Esta visión geopolítica convierte la posibilidad del uso de la fuerza militar en el único medio eficaz de la política. Y reduce toda la problemática a un nuevo conflicto entre las dos superpotencias. El resultado es un fortalecimiento militar de los dos polos. Y mientras que el Partido Comunista de China ha visto tradicionalmente todos los aspectos de la vida política y civil a través de las gafas de la seguridad del régimen, en los Estados Unidos -en particular, bajo la administración de Donald Trump- toda actividad de China y de los ciudadanos chinos se considera una amenaza potencial. Pocos aspectos de la vida cotidiana quedan fuera de la acción en nombre de la seguridad nacional.
En tercer lugar, esta tendencia puede contrarrestarse si los Estados Unidos adapta su respuesta a las reivindicaciones chinas a las circunstancias de un litigio específico y actúan en consonancia con los socios regionales afectados, siempre que éstos, a su vez, respeten el Derecho de los Pueblos Marítimos. Una serie de dictámenes diplomáticos podría indicar esta evolución. En una nota verbal a las Naciones Unidas de junio de 2020 y en un discurso pronunciado por el Ministro de Relaciones Exteriores Mike Pompeo en julio de 2020, los Estados Unidos no sólo reafirman la validez del laudo arbitral, sino que también declaran, al menos en parte, su posición sobre el estatuto marítimo de determinados bancos de arena, arrecifes y rocas [15]. A pesar de que formalmente sigue siendo neutral en las disputas territoriales, parece que la administración Trump se pone aún más claramente del lado del tribunal arbitral.
En cualquier caso, un cambio de estrategia de este tipo sólo puede tener un efecto desescalador y reforzar el Derecho de los Pueblos Marítimos si las partes en conflicto del sudeste asiático se ponen de acuerdo en primer lugar. Esto sería posible si la cuestión de la libertad de navegación se tratara por separado de las cuestiones de soberanía territorial y, a su vez, ambas cuestiones se trataran por separado de las ambiciones geopolíticas más importantes. Es decir, el laudo arbitral podría contribuir a la disolución de tan complejo nodo, ofreciéndole a China la opción de colaborar en una solución o de enfrentarse a una comunidad de Estados más unida.
Notas.
[1] Gao, Z. & Jia, B. (2013). The Nine-dash Line in the South China Sea: History, Status, and Implications. American Journal of International Law, 107(1), 98-123. doi: 10.5305/amerjintelaw.107.1.0098
[2] McDorman, T. (2017). An International Law Perspective on Insular Features (Islands) and Low-tide Elevations in the South China Sea. The International Journal of Marine and Coastal Law, 32(2), 298-315. doi: 10.1163/15718085-12322058
[3] Cooper, Z. & Poling, G. (2019). America’s Freedom of Navigation Operations Are Lost at Sea. Foreign Policy. https://foreignpolicy.com/2019/01/08/americas-freedom-of-navigation-operations-are-lost-at-sea/
[4] Ibid.
[5] RSIS (Rajaratnam School of International Studies). (2017). Understanding Freedoms of Navigation. ASEAN Perspectives, Event Report. www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2017/08/ER170808_Freedom-of-Navigation_WEB.pdf
[6] Dutton, P. & Kardon, I. (2017). Forget the FONOPs – Just Fly, Sail and Operate Wherever International Law Allows. Lawfare Blog. https://www.lawfareblog.com/forget-fonops-%E2%80%94-just-fly-sail-and-operate-wherever-international-law-allows
[7] Bateman, S. (2020). Freedoms of Navigation in the Asia-Pacific Region: Strategic, Political and Legal Factors. New York: Routledge.
[8] Ibid.
[9] Laksmana, E. & Kharisma, W. (2020). Safeguarding the Shared Maritime Domain between Indonesia, Vietnam, and Malaysia. CSIS Event Report. Jakarta: CSIS Indonesia.
[11] Op. Cit.
[12] Op. Cit.
[13] Op. Cit.
[14] Op. Cit.
[15] ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) (2020). ASEAN Leaders’ Vision Statement on a Cohesive and Responsive ASEAN: Rising above Challenges and Sustaining Growth. https://asean.org/storage/2020/06/Final-ASEAN-Leaders-Vision-Statement-on-a-Cohesive-and-Responsive-ASEAN-final.pdf