Análisis semanal 348: La geopolítica de la descarbonización en el mundo post-covid (31 de agosto de 2020)

La crisis desatada por la pandemia de la COVID-19 es tan solo el comienzo de los efectos de la llamada “era del antropoceno” (época geológica en la que la actividad humana es el factor más influyente sobre el sistema planetario). La crisis climática es el paraguas más grande dentro del cual podemos encajar fenómenos como la COVID-19, razón por la cual es y seguirá siendo la mayor amenaza para la vida en la Tierra, debido a que aumenta el alcance y la frecuencia de desastres naturales, pandemias[i], migraciones masivas, y otra lista desalentadora de fenómenos; además, su impacto es mucho más acentuado en las poblaciones más vulnerables (mujeres, niños y niñas, migrantes, población rural, los quintiles más bajos de la población, etc), y en la valiosa flora y fauna que sostiene el poco balance ecosistémico que queda (animales, insectos, plantas, etc).

Una de las principales causas (aunque no es la única) es la dependencia del uso de los combustibles fósiles del que depende el sistema económico global.  Razón por la cual la comunidad científica y la sociedad civil han llevado a cabo esfuerzos durante décadas urgiendo la necesidad de transitar hacia una economía baja en carbono, logrando posicionar el tema como uno de los temas más relevantes en la política internacional[ii]. Uno de los hitos de esos esfuerzos fue el celebrado Acuerdo de París, primer acuerdo global legalmente vinculante sobre cambio climático. En él se plantea que la temperatura media de la Tierra debe permanecer por debajo de 2°Celcius, sin sobrepasar 1.5°Celcius como escenario ideal. Por esta razón, la implementación del acuerdo en los requiere también de la materialización de esfuerzos globales por la descarbonización.

Si bien no existe un único significado consensuado sobre la descarbonización, en términos operativos se puede entender la descarbonización como la reducción drástica de los gases de efecto invernadero causados por la actividad humana, con el fin de evitar escenarios peligrosos de cambio climático[iii]. Lo anterior se materializa esencialmente en dos puntos: el declive y la desestabilización del desarrollo intensivo en carbono basado en la producción y quema de combustibles fósiles y la sobreexplotación de los recursos naturales, y la generación de modelos más sostenibles de producción energética y uso de los recursos[iv].

Esto sin duda conlleva profundas implicaciones económicas, sociales, políticas, e institucionales a nivel nacional, regional, e internacional. Esta última, la dimensión internacional, ha despertado el interés académico durante el último lustro, dando paso a la emergente literatura sobre la geopolítica de la descarbonización (ver, por ejemplo: Scholten 2018[v]; IRENA 2019[vi]; Overland 2019[vii]; Van de Graaf y Sovacool 2020[viii]). Este marco de análisis reconoce la naturaleza transfronteriza que tienen los procesos de descarbonización, en donde se intersecan la política internacional, la geografía, y las relaciones de poder. Como señalan Tänzler, Oberthür y Wright[ix], lo anterior se puede entender en virtud de dos consideraciones; en primer lugar, porque los impactos del cambio climático representan un gran desafío para los sistemas de gobernanza política (nacionales e internacionales) que no distingue fronteras (y que genera riesgos desde la perspectiva de la seguridad), y, en segundo lugar, porque en un mundo globalizado implementar políticas climáticas nacionales tiene efectos que trascienden las fronteras.

Desde esa lógica, ya sea desde la perspectiva de un importador o un exportador neto de combustibles fósiles, es de esperar que el proceso de descarbonización tenga un impacto importante en las relaciones exteriores (en especial las en el sector energético) de un país o región[x]. Cualquier disrupción en la demanda de Estados importadores genera un cambio en el uso y aprovechamiento de los que los recursos de los Estados oferentes, y por lo tanto tocando las fibras más delicadas de sus intereses y preocupaciones, en especial de países dependientes de la exportación de recursos naturales.

Un caso importante en donde se puede aplicar este marco de análisis es en las relaciones exteriores de la Unión Europea. En el 2019, cumpliendo con lo prometido en campaña, Ursula von der Leyen presentó el “Green Deal” en sus primeros 100 días como presidenta de la Comisión Europea, buscando renovar el liderazgo global en la acción climática y como el principal impulsor del Acuerdo de París. Esta iniciativa no se limita a la descarbonización a lo interno de sus fronteras, sino que se espera que pueda canalizar iniciativas cooperación internacional para que los países en vías de desarrollo puedan alcanzar sus metas de descarbonización también. Uno de sus principales componentes es la preparación de la primera Ley Climática Europa, que busca materializar en instrumentos legales la “carbono neutralidad” (eufemismo) europea para el 2050, y el posible establecimiento de un impuesto al carbón (alineado con las reglas de la Organización Mundial del Comercio).

Con el Green Deal, la descarbonización se arraiga en el corazón de la política europea, el cual indudablemente tiene importantes consecuencias en sus relaciones exteriores y política exterior. Para ello, la Unión Europea no solo buscará darle apoyo a la implementación del Acuerdo de París, sino que utilizará toda la “caja de herramientas” diplomática (instrumentos de comercio, financieros, regímenes de seguridad, e iniciativas de investigación e innovación) para posicionar la descarbonización en el mundo a través de sus relaciones exteriores con países socios[xi].  

Como ya fue mencionado, en esta transición los socios comerciales que dependen de las exportaciones carbono-dependientes son las más vulnerables, lo cual incluso podría influir en que estos actores busquen empujar la agenda de descarbonización debajo de la lista de prioridades, o al menos atrasar o socavar su implementación[xii], como puede ser el caso de Nigeria, Rusia, Azerbaiyán o Angola (entre otros) para la Unión Europea. Esta preocupación se puede acentuar en un mundo post-pandémico, en donde la agenda de descarbonización puede quedar por debajo de la lista de prioridades de los Estados.

Lo anterior adquiere especial relevancia en el contexto de la pandemia de la COVID-19, en donde, como señala Pisani-Ferry, desde ya se empieza a manifestar una importante tensión entre quienes defienden que la crisis actual es una clara evidencia de la necesidad de la acción climática, versus quienes están convencidos de que es necesario priorizar la recuperación económica y la generación de empleo a toda costa (las personas y el ambiente). De acuerdo con Pisani-Ferry esto se debe a tres puntos: en primer lugar, debido a que la atención de la pandemia ha sido primordialmente una tarea nacional (en contraste con la acción global necesaria de la acción climática), los impulsos nacionalistas podrían acentuarse; en segundo lugar, porque la prioridad de los gobiernos será minimizar las cicatrices socioeconómicas de la crisis, con un enfoque en el crecimiento económico y el empleo por sobre el ambiente; y, en tercer lugar, porque el incremento en la pobreza podría aumentar la brecha entre aquellos que “les preocupa el final del mundo y quienes les preocupa el final de mes”[xiii].

A esto se le debe sumar el lamentable hecho que el mundo pre-pandemia ya iba en camino de producir 50% más combustibles fósiles para el 2030 de lo que sería coherente con la meta de no llegar a los 2°C, y 120% más combustibles fósiles de lo que sería consistente con el escenario de 1.5°C[xiv]. A esto se le añaden los desalentadores resultados del reporte sobre la brecha de emisiones del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) del 2019, donde se señala que incluso si todas las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (INDC) bajo el Acuerdo de París son cumplidas por todos los Estados, el mundo igual estará en camino a un aumento de la temperatura global de 3.2°Celcius[xv].

Esa es la compleja coyuntura en la que juega la agenda global de descarbonización, que tiene importantes desafíos por delante para poder lograr una acción colectiva internacional exitosa. De momento, la postergación de la Conferencia de las Partes 26 (COP26) de la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático (CMNUCC) hasta el año 2021 podría abrir el portillo para que los Estados logren evadir el cumplimiento de sus INDC (aunque también es una oportunidad para experimentar un liderazgo renovado de los Estados Unidos en el multilateralismo de ganar Joe Biden). Además, el mundo deberá estar pendiente del Brexit, cuyas ambiciones en el capítulo ambiental (o incluso la presencia de consideraciones ambientales en todo el documento) podría reforzar o socavar las aspiraciones de la descarbonización de la Unión Europea y el Reino Unido, por lo que la agenda de descarbonización de la Unión Europea puede salir del Brexit más debilitada o más fortalecida 

Con todo lo anterior, la mejor esperanza está en el crecimiento de la presión de la Sociedad Civil en a nivel nacional e internacional para empujar y mejorar la agenda de descarbonización. Ante los desafíos que plantea la geopolítica de la descarbonización, la movilización de la sociedad civil puede ser la mejor herramienta para sacar adelante una agenda sujeta a los intereses de Estados y corporaciones dependientes de los combustibles fósiles. El enfoque cortoplacista reactivación económica debe ser contrarrestado con diligencia de la sociedad civil organizada. En síntesis, para superar los desafíos geopolíticos de la descarbonización en el mundo post-covid necesita el apoyo de los movimientos sociales.