El referéndum de independencia de Cataluña de 2017, y su desconocimiento por la mayor parte de la comunidad internacional, volvió a despertar el interés por un tema que parecía olvidado: La secesión territorial, la fundación de Estados y la ley. Actualmente hay 20 movimientos independentistas con una relevancia política importante (1). La mayoría enfrenta una fuerte oposición de sus gobiernos centrales. Las posibilidades de respuesta pacífica de los grupos secesionistas son muy limitadas, debido a la falta de recursos institucionales para encausar su proyecto a través de la ley. Las constituciones de los países (con la excepción de Liechtenstein y Etiopía) no prevén vías legales para la secesión de parte del territorio, y en algunos casos las prohíben (2,3). Desde el derecho internacional, la inconsistencia lógica del derecho a la autodeterminación de los pueblos, también obstaculiza un proceso de separación pacífico y legal. A continuación se abordará el tema, primero desde el aspecto legal internacional actual, para después, mediante un análisis filosófico, contrastarlo con el ideal humanista, y concluir con el estado actual de la defensa de la autodeterminación de los pueblos, y las posibilidades de secesión.
Sistema legal internacional: ¿Derecho a la independencia?
Según la Convención de Montevideo de 1933, un Estado debe cumplir con los siguientes cuatro requisitos para ser considerado como tal: Una población permanente, un territorio definido, un gobierno y la capacidad de tener relaciones con otros Estados (4). Los países nacen a través de un proceso de independencia (separación de la colonia; por ejemplo, Colombia, fundada luego de la expulsión de España), unificación (2 países juntados; por ejemplo, Tangañica y Zanzíbar), disolución (desintegración del Estado mayor en menores naciones; por ejemplo, Yugoslavia), la separación (división del país; por ejemplo, la ruptura de Panamá con Colombia) (5). El derecho internacional prevé que la unificación y la independencia se viabilice a través de medios democráticos, pero no es claro con relación a la separación y la disolución (6).
La Carta de la ONU, firmada en 1945, se refiere al principio de la libre determinación de los pueblos como una base de relaciones de amistad entre naciones (7). A partir de ahí, el derecho a la libre determinación de los pueblos, estando reconocido en los Pactos Internacionales de Derechos Humanos y en el derecho internacional público, generó una ola de procesos independentistas de colonias europeas, principalmente en África. Los Estados, buscando evitar que este derecho se convierta en un derecho a la secesión, incluyeron cláusulas de salvaguardia como la Resolución 1514 (XV) (Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales) que declara contrario a la Carta de las Naciones Unidas todo intento dirigido a quebrantar la unidad e integridad territorial de un país, o la Resolución 2625 (XXV) que establece que la interpretación del derecho a la libre determinación de los pueblos no autoriza ninguna acción destinada a quebrantar la integridad territorial de los Estados soberanos e independientes (8). Así, se entiende que el derecho a la autodeterminación de los pueblos sólo aplica a las colonias que estaban alejadas de la metrópoli desde donde se decidía el futuro del territorio y cuyos habitantes no gozaban del mismo estatus de derecho que en el territorio colonizador (9). La secesión territorial no sólo no se ampara, sino que se condena desde el derecho internacional.
Independencia: Una visión humanista
En este apartado se entiende al humanismo político, como la corriente de pensamiento antropocentrista que se constituye a partir de la racionalidad materialista y el naturalismo ontológico, en defensa del desarrollo y dignidad de los individuos, ubicándolos como el eje principal del accionar humano y el valor social máximo (10). A su vez, se entiende al Estado como un imaginario social compuesto por un conjunto de elementos simbólicos que determinan la existencia de una comunidad política, materializándose a través del gobierno y los actos derivados de estos símbolos.
La defensa de la inquebrantabilidad del Estado está, por un lado, basada en la apología a los símbolos patrios y en la defensa de una identidad nacional por sobre cualquier otra consideración. Esto va en contra del humanismo al inclinarse hacia los símbolos por sobre lo material, la emoción por sobre la razón, y la voluntad de limitar el poder de decisión ciudadana por sobre la voluntad del poder de decisión. Esta corriente filosófica aboga por la posibilidad de cambiar símbolos y reorganizar distintas relaciones y procesos sociales en favor del desarrollo humano. Así, los Estados no pueden ser cárceles políticas que impidan que poblaciones se reorganicen independientemente en su propio beneficio. Por otro lado, se defiende la integridad de un Estado, argumentando que el gobierno tiene el deber de hacer valer los derechos de todos los demás pobladores del país, que pese a no vivir en el territorio en busca de la secesión, si pueden acceder a ellos en calidad de ciudadanos iguales. No puede haber una separación unilateral de una parte del Estado sin violar los derechos del resto de los habitantes del país. Aquí si hay una consideración humanista, basada en derechos de ciudadanos.
Mario Vargas Llosa (1994) opina que “el nacionalismo sólo adopta un signo humanista y liberador cuando moviliza a pueblos que luchan por emanciparse de una condición colonial, pero en toda otra circunstancia es retardatario, caldo de cultivo para la demagogia y fuente de anquilosamiento cultural y de violencias: Después de la religión nada ha causado tantas guerras no sembrado tantos cadáveres como el nacionalismo” (11). Lo mismo pasa con el independentismo, muchas veces, la otra cara de la misma moneda. El pedido de independencia no es ni humanista, ni anti humanista en sí mismo. Es inicialmente neutral y su vocación humanista dependerá de los motivos de la petición. Si la motivación principal está basada en cuestiones relacionadas al desarrollo humano y acceso a la justicia, entonces su tendencia es humanista. No lo es, si es que la motivación principal está basada en diferencias parciales lingüísticas, cuestiones religiosas, simbólicas, identitarias, o coyunturalmente emotivas. El mérito de los argumentos históricos y culturales dependerá de su relación con los valores humanistas ya descritos. Pero su nivel humanista no dependerá sólo de los motivos, sino también del proceso. Se debe mover la demanda usando argumentos racionales y siguiendo medios pacíficos hasta dónde sea posible (es debatible si la violencia es luego permitida, pero evidentemente no es antes de cumplir con esta premisa). También se debe seguir un proceso de negociación con el Estado del que se quiere separar. El Estado y sus habitantes planificaron sus asuntos bajo expectativas del territorio a ser separado. Puede que otras ciudades usen sus puertos para el comercio, que jóvenes planeen ir a estudiar a ese lugar, o que ese territorio sea esencial en la estrategia de seguridad nacional del gobierno central. Todo eso debe ser negociado de tal manera que una eventual separación no afecte negativamente a los actores involucrados.
Independencia bajo la ley: Lo que hay y lo que falta
Los avances en materia del derecho a la secesión son limitados. Para empezar, están los siguientes tratados: Convención sobre la Sucesión de Estados en materia de Bienes, Archivos y Deudas del Estado de 1983; Convención sobre la Sucesión de Estados en materia de Tratados de 1978; La Declaración sobre la nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estado, de 2001 (12). También hay dos antecedentes importantes: Quebec y Montenegro. En agosto de 1998 la Corte Suprema de Canadá dictamina que no hay un derecho internacional a la secesión unilateral, pero que el gobierno canadiense debe negociar con el gobierno de Quebec, si los quebequenses así lo decidieran por una clara mayoría y respetando los derechos del resto de los canadienses. También asegura que el derecho de autodeterminación sólo aplica a antiguas colonias, a los pueblos oprimidos por una ocupación militar o a un determinado grupo a quien se le impide el acceso al autogobierno para conseguir su desarrollo económico, social y cultural (13). Si bien niega el derecho a la secesión, reconoce el derecho de localidades a iniciar procedimientos legales hacia la independencia, mediante términos importantes y ambiguos cómo clara mayoría, colonia, o desarrollo económico, social y cultural. Este dictamen sirvió de jurisprudencia para el caso de la Unión Europea y Montenegro, que a diferencia del anterior, terminó con la independencia de este país. Para esa ocasión se tomaron los tres siguientes criterios para el referéndum de 2006: La secesión no puede ser unilateral (sólo pactada), necesita el apoyo de una mayoría inequívoca (55%), debe votar más de la mitad del electorado, y la pregunta sometida a referéndum tiene que ser clara (14).
Frente a los dos casos en los que la ley marcó un camino pacífico para resolver un conflicto territorial, hay decenas de otros casos que no tuvieron la misma oportunidad. Queda mucho por resolver. Para empezar, es necesario que el resto de los países reconozcan la jurisprudencia de Quebec y Montenegro, aunque sea cómo ejemplos de posibilidad de división legal y pacífica de un Estado, avance de la aplicación del derecho de autodeterminación, y cómo una exigencia de actualizar los ordenes jurídicos. Idealmente, que la ONU y los instrumentos de derecho internacional reconozcan el derecho a la secesión como un derivado imperativo del derecho a la autodeterminación, obviamente, bajo ciertas exigencias. En este sentido, vale la pena pensar en las condiciones de un debido proceso para el derecho a la secesión. Una propuesta consiste en seguir un proceso que ponga a prueba la verdadera voluntad de la mayoría en un territorio a lo largo de los años. Una primera elección le daría la independencia al territorio que pretende salir de la comunidad política mayor si logra 2/3 de apoyo y más del 50% de participación del electorado. Si logra más del 50% de apoyo, pero menos de 66% tendría que esperar 12 años hasta un segundo plebiscito. Si logra menos del 50%, tendría que esperar por lo menos 25 años para volver a hacer un referéndum sobre el mismo asunto. El segundo referéndum tendría las mismas condiciones del primero sólo que tendría que tener el 58% de apoyo, y ya no los 2/3. Si logra más de 50%, pero menos de 58%, tendría que ir a un tercer referéndum 12 años después, para una definición final sobre el 50% de los votos. Si se tomara la decisión de independizarse, se seguiría una negociación para un proceso de división que respete los derechos de todos los ciudadanos y los intereses vitales del resto del Estado mayor. Un tercer país invitado sería el moderador neutral que guíe el proceso a ser aprobado por los dos órganos legislativos correspondientes.
Un asunto más problemático aún es la definición de quién es digno de acceder a dicho derecho. Se sigue utilizando los término de “nación” y “pueblo” como representación de las agrupaciones históricas que siguen una cosmovisión propia y por lo tanto son las únicas que merecen poderse beneficiar del derecho a la autodeterminación de los pueblos (el mismo nombre lo dice). Esto sugiere que no todos los grupos son lo suficientemente merecedores de ciertos derechos, por lo que tienen que formar identidades colectivas exclusivas que eventualmente lleguen a cumplir ciertos méritos (generalmente antigüedad y “autenticidad”), para recién poder acceder a derechos especiales, que por definición no son universales, y por lo tanto no son derechos. Sin embargo, siguiendo los principios humanistas ya descritos, la dignidad humana debe ser el único mérito para hacer respetar un derecho. Si la libre determinación de los pueblos ha de ser un derecho efectivo, y no sólo un enunciado, entonces no puede estar condicionado por méritos históricos, políticos, ni subjetivos, sino por una vía legal amigable con la minoría. Este derecho debe ser viable para agrupaciones muy pequeñas y recién formadas, que deciden asentarse en un lugar para vivir de acuerdo a principios diferentes a los del resto del país. Un ejemplo sería la agrupación de territorios zapatistas en México, quienes deberían poder optar por la secesión territorial. Muchas personas podrán decir que es inviable tener países con pequeños territorios independientes dentro de ellos, pero casos como San Marino e Italia, y Lesoto y Sudáfrica muestran lo contrario.
Conclusión
Los procesos de secesión territorial suelen tener mucha oposición. Ideales nacionalistas, e intereses de élites estatales y otros actores, forman una gran fuerza contraria a los independentistas. A esto se suma el fracaso de muchos países nuevos, que terminan siendo Estados fallidos. Somalilandia (gobierno sin reconocimiento), Eritrea (dictadura) y Sudán del Sur (guerra civil que generó una ola migratoria de 2,2 millones de personas) (15) son algunos de los ejemplos más recientes. Frente a esto está el deseo de autonomía de ciertos grupos y territorios, y sobretodo, las posibilidades de tener un país con capacidad de decidir sin objeciones de otro. Singapur, por ejemplo, no hubiese podido lograr mucho de lo que logró durante los últimos 50 años si hubiese permanecido en Malasia.
Por ahora, la normativa internacional se opone a las secesiones territoriales, y sólo las apoya en casos de colonización (término, a su vez, no especificado completamente). Sin embargo, las jurisprudencias de Quebec y Montenegro abren la puerta a cambios en el sistema de derecho internacional. Siguiendo los principios humanistas, es necesario que la comunidad internacional reconozca el derecho a la secesión y se implemente una vía pacífica para que grupos minoritarios puedan mover su pedido de independencia siguiendo un debido proceso. Por último, es importante apostar por la formación de una cultura política antinacionalista que se abra a cambios profundos en el Estado y se enfoque en derechos de ciudadanos, no naciones.
Fuentes
(1) S.a. (2018). The struggles for independence and the impact of redrawing borders. The Economist.
(2) Constitución de Etiopia. (1995).
(3) Constitución de Liechtenstein. (1921).
(4) Convención de Montevideo de 1933
(5) Diez de Velasco, M. (1998). Instituciones de derecho internacional público. P. 246. Editorial Tecnos. España.
(6) Diez de Velasco, M. (1998). Instituciones de derecho internacional público. Editorial Tecnos. España.
(7) Carta de las Naciones Unidas. (1945).
(8) Diez de Velasco, M. (1998). Instituciones de derecho internacional público. P. 267. Editorial Tecnos. España.
(9) Remiro, A. (2007). Derecho internacional. Capítulo IV; Los pueblos: Libre determinación. Tirant lo bianch. Valencia, España.
(10) Savater, F. (2006). Humanismo impenitente. Editorial Anagrama. España
(11) Vargas Llosa, M. (1994) Desafíos a la libertad. Penguin Random House. España.
(12) Diez de Velasco, M. (1998). Instituciones de derecho internacional público. P. 246. Editorial Tecnos. España.
(13) S.a. (1998) Secession of Quebec. 2 SCR 217. Supreme Court. Canada.
(14) Hudson, L. (2006). Montenegro’s Referendum on Independence. Council on foreign relations. EUA.
(15) Tomasevic, G. (2016). El conflicto en Sudán del Sur deja 50.000 muertos y 2,2 millones de desplazados. Reuters mediante Europapress.