Análisis semanal 318: El Mundo de Cara a la COP26: Navegando en Aguas Turbulentas (2 de marzo de 2020)

Año: 
2020
Autor(es): 

 

Tras décadas de negociaciones sobre el cambio climático, parece que la “fecha límite” para entregar resultados de la acción climática ya pasó, ¿por qué resulta tan difícil una respuesta efectiva al cambio climático? ¿Qué hace falta para que “no se hunda el barco”?

2020: Incertidumbre y turbulencia

El mes de febrero fue un mes agitado para la comunidad internacional. El brote del Covid-19 ha acaparado la atención de los medios, la población está alerta y los Estados están dirigiendo sus esfuerzos para controlar el virus. En medio de este brote, no es de extrañar que haya disminuido la vigilancia del cambio climático, una amenaza existencial a la vida en el planeta, ergo, de la humanidad. Este año en especial es extremadamente clave para la acción climática internacional, y el pasado 9 de febrero fue una fecha simbólica en que las partes del celebrado Acuerdo de París debían revisar los resultados del primer periodo, y entregar sus nuevas y progresivas [i]Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC, por sus siglas en inglés) para el próximo periodo.

Sin embargo, para el 7 de febrero, tan solo los gobiernos de las Islas Marshall, Surinam y Noruega habían entregado sus NDC, un hecho simboliza las aguas turbulentas por las que debe navegar la COP26 a celebrarse del 9 al 19 de noviembre en Glasgow, Reino Unido. Un acontecimiento más a la lista de obstáculos que “enfrían” el “clima” político global de cara a la COP26.

Por un lado, en el 2019 se celebró una fallida COP25, que dejó un “panorama gris[ii]” al cerrar sin acuerdo. Además, fue el año en el que Estados Unidos oficialmente notificó su salida del Acuerdo de París, que sin duda alguna es debilitado por la salida de una de las mayores economías del planeta y el segundo mayor emisor. Por el otro, los “shocks” ambientales como los incendios en el Amazonas y más recientemente en Australia, las altas temperaturas registradas en el año anterior (el segundo más alto en la historia[iii]), sumado a la presión política de movimientos sociales y ONG (con gran protagonismo otorgado a activistas como Greta Thunberg), ejercen presión sobre las negociaciones y demandan respuestas contundentes ante el cambio climático.

Sin duda alguna, el contexto político internacional por el que atraviesa el régimen de cambio climático es “turbulento” y cargado de incertidumbre. No obstante, más allá de caer en narrativas que incentivan una “indefensión aprendida[iv]” colectiva, este documento busca exponer los principales desafíos del régimen y dar algunas luces sobre una posible salida, con el fin de mejorar el debate sobre la respuesta de la comunidad internacional al cambio climático.

Los principales desafíos del régimen

Diseñar una solución o “cura” efectiva y políticamente viable para el problema global del cambio climático no es tarea fácil[v]. Desde finales de los años ochenta[vi], los Estados comenzaron a formular una respuesta legal al problema en el seno de Naciones Unidas, la publicación del reporte de la Comisión de Brundtland “Our Common Future” y al descubrimiento de la capa de ozono algunos de los hitos que marcaron el inicio de este camino[vii].

Siguiendo a Underdal[viii], idealmente, este régimen o “cura” debería cumplir con algunos requerimientos básicos para afrontar el problema:

  • sostenibilidad ecológica,
  • permitir alcanzar las necesidades básicas humanas,
  • costo-efectividad (minimizar los costos de lograr las metas) y,
  • viabilidad política.

Sin embargo, Underdal también señala que ese escenario ideal se ve menoscabado por 3 condiciones sistémicas que dificultan la capacidad de acción colectiva global: la fragmentación, asimetría, y dependencia entre los Estados. En primer lugar, el mundo está constituido de alrededor de 200 países tan diversos entre sí (económica, política, social y ecológicamente) que hace que inevitablemente existan diferencias entre las posturas. En segundo lugar, la ausencia de una autoridad central (anarquía) dificulta la coordinación y cooperación entre los Estados. Y, en tercer lugar, las asimetrías de poder y jerarquía[ix] entre los países responsables o “culpables” del problema, la capacidad de aliviarlo, y la vulnerabilidad socio-ecológica al cambio climático.

Esta lógica sirve de punto de partida para comprender la dinámica histórica y actual en el seno de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). De acuerdo con Bodansky y Rajamani (2018a), el régimen de cambio climático, desde finales de los años noventa y hasta la actualidad ha estado caracterizado por: (1) una división entre países industrializados entre quienes apoyan y se oponen límites cuantificables y legalmente vinculantes a los Gases de Efecto Invernadero (GEI); (2) una división entre los países industrializados y en vías de desarrollo sobre la carga de las responsabilidades y; (3) una división entre los países en vías de desarrollo que urgen acción sobre el cambio climático y quienes se preocupan más por el desarrollo y erradicación de la pobreza.

Tanto las condiciones sistémicas que señala Underdal como las dinámicas internas entre actores de la CMNUCC que explican Bodansky y Rajamani permiten acercarse a los tres asuntos fundamentales que dominan la discusión en la toma de decisiones: el grado en que el régimen deba ser jurídicamente vinculante, la diferenciación (entre Estados), y el nivel de prescriptividad que genere un acuerdo[x].

Los países desarrollados y en desarrollo: balanceando intereses o intereses desbalanceados

Para explicar cómo se manifiestan en la práctica los puntos antes mencionados, es útil hacer un breve análisis lineal de la evolución del régimen, en especial de las dos últimas etapas que señalan Bodansky y Rajamani (2018a): la fase regulatoria (negociación y elaboración del Protocolo de Kioto), y segunda fase constitucional (en especial el Acuerdo de Copenhague y el Acuerdo de París).

Ya desde la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo los países del “Sur global” lograron posicionar el concepto de “responsabilidades comunes pero diferenciadas[xi]”, donde se reconoce una responsabilidad histórica de las emisiones GEI de los países desarrollados. Esa diferenciación quedó plasmada en las obligaciones de los países del Anexo B y los no miembros del Anexo B en el Protocolo de Kioto, un acuerdo que contempla estrictas obligaciones prescriptivas en cuanto al nivel de emisiones, legalmente vinculante para los países del Anexo B y que evidencia una diferenciación significativa.  

Como respuesta a este enfoque y anticipando lo que venía, poco tiempo antes de que concluyeran las negociaciones en Kioto el Senado de Estados Unidos emite la resolución Byrd-Hagel, la cual establece dos de los puntos de partida para las negociaciones climáticas que defendió fielmente la administración Bush y posteriormente la administración de Trump: (1) los países emergentes deben limitar sus GEI, no solo los países industrializados y (2) las medidas tomadas no deben de tener consecuencias negativas para la economía de Estados Unidos.

Este acontecimiento pavimentó el camino para la política exterior estadounidense. Y, a pesar de los esfuerzos de la administración Obama, el cambio climático no ha superado los límites bipartidistas, lo cual dificulta la capacidad de mantener compromisos en el largo plazo.  Además, refleja las posiciones diversas entre países industrializados, ya que la posición estadounidense difiere sustancialmente de la Unión Europea, más flexible en cuanto a la diferenciación y está mucho más comprometida con la prescriptividad y carácter vinculante de los acuerdos (incluso es parte del segundo periodo del Protocolo de Kioto).

Por otro lado, la división entre países en desarrollo tiene a países como China, India y Brasil (que generalmente buscan liderar la posición del G77) defendiendo la diferenciación bajo la premisa de equidad (derecho al desarrollo) y reducción de la pobreza. Mientras que los Estados pequeños (la Asociación de Pequeños Estados Insulares AOSIS, por ejemplo) buscan colocar el tema de cambio climático como un asunto de sobrevivencia (López, 2018), por lo que exigen mayor compromiso de parte de los mayores emisores, y por supuesto mayor financiamiento de parte de los países desarrollados.

Todo lo anterior dificulta la tarea de balancear las posiciones. Por esta razón, en la segunda fase constitucional el régimen hizo una sinergia entre el enfoque “top-down” de Kioto a uno “bottom-up” en el Acuerdo de París, usualmente llamado un enfoque híbrido[xii]. Si bien el acuerdo contiene obligaciones legalmente vinculantes, el nivel de prescriptividad es bajo debido a que cada Estado puede decidir su Contribución Nacionalmente Determinada (aunque deben de ser progresivas). Y, en cuanto a la diferenciación, contrario al Protocolo de Kioto el acuerdo logra ser universal con respecto a las emisiones GEI, un gran logro en el papel pero que continúa siendo un desafío para el régimen.  

En ese sentido, el Acuerdo de París alivió parcialmente las divisiones a lo interno de la CMNUCC y concilió algunos de los asuntos más importantes, pero su disputa aún continúa a lo interno del Programa de Trabajo del Acuerdo de París[xiii].

¿Alguna salida?

El barco se hunde, pero ¿quién va a tomar el volante? Podría decirse que el “nudo gordiano” que representa el cambio climático está compuesto de muchos nudos gordianos a nivel político. Alcanzar la “cura” ideal que propone Underdal significa conciliar las disputas a lo interno de la CMNUCC, lo cual implica nuevos abordajes a la diferenciación, el carácter jurídico vinculante y la prescriptividad del acuerdo.

En ese aspecto, queda pendiente analizar la efectividad del Acuerdo de París, que evidentemente proveerá de importantes “lecciones aprendidas” a la comunidad internacional. Además, también resulta prudente considerar algunas propuestas de alternativas o complementos que se debaten actualmente. Sprinz (2018) señala que algunas iniciativas a nivel internacional parecen reflejar una continua descentralización de las soluciones[xiv], alejándose del enfoque tradicional “soluciones globales para problemas globales[xv]”. Sumado a lo anterior, la posibilidad de generar “clubes climáticos” que generen beneficios exclusivos para los miembros a cambio de reducción de emisiones ha sido poco explorada, pero es un asunto que ha ganado la atención de la academia.

Por último, si bien este documento se ha enfocado en la acción colectiva internacional (estado centrista), merece mayor atención el enfoque de “gobernanza transnacional del ambiente[xvi]”, que otorga más atención a las empresas, los actores no estatales y a los individuos como parte de la solución al problema.

Con todo lo anterior, es importante evitar la tradicional narrativa apocalíptica que usualmente conduce hacia una “indefensión aprendida” colectiva, que se traduce en poca acción. No hacer nada solo contribuye a hundir más el barco. Problemas complejos demandan soluciones creativas, y, como proponen Christiana Figueres y Tom Rivett-Carnac, actualmente la humanidad cuenta con el capital, la tecnología y el conocimiento necesario para revertir esta crisis climática[xvii], por lo que el cambio climático no es un problema ante el cual no se pueda hacer nada.

Notas


[i] De acuerdo con el Artículo 4.3 del Acuerdo de París las NDC deben ser progresivas.

[ii] Gálvez, Andrea A. «COP25: la “cumbre de la ambición” dejó un panorama gris para el 2020». Ojo al Clima, 18 de diciembre de 2019. https://ojoalclima.com/cop25-la-cumbre-de-la-ambicion-dejo-un-panorama-gris-para-el-2020/.

[iii]  World Wildlife Fund. «2019 es el segundo año más caliente jamás registrado», 2020. https://www.worldwildlife.org/descubre-wwf/historias/2019-es-el-segundo-ano-mas-caliente-jamas-registrado.

[iv] De acuerdo con Ojeda (2017) la indefensión aprendida “se refiere a la condición por la cual una persona o animal se inhibe ante situaciones aversivas o dolorosas cuando las acciones para evitarlo no han sido fructíferas, terminando por desarrollar pasividad ante este tipo de situaciones.” En Ojeda, César. «La indefensión aprendida: entrando en la psicología de la víctima», 2015. https://psicologiaymente.com/psicologia/indefension-aprendida.

[v] Underdal, Arild. «Climate Change and International Relations (After Kyoto)». Annual Review of Political Science 20, n.o 1 (2017): 169-88. https://doi.org/10.1146/annurev-polisci-052715-111713.

[vi] Bodansky y Rajamani dividen las etapas de conformación del régimen en: fase fundacional, fase de conformación de la agenda (1985-1988), fase de pre negociación (1988-1990), fase constitucional (negociación y entrada en vigencia de la CMNUCC), fase regulatoria (negociación y elaboración del Protocolo de Kioto), y segunda fase constitucional: el Acuerdo de Copenhague, los Acuerdos de Cancún y el Acuerdo de París.

[vii] Bodansky, Daniel, y Rajamani, Lavanya. «The Evolution and Governance Architecture of the United Nations». En Global Climate Policy: Actors, Concepts, and Enduring Challenges, editado por Urs Luterbacher y Detlef F Sprinz. Global Environmental Accord: Strategies for Sustainability and Institutional Innovation. Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 2018.

[viii] Ibid.

[ix] Para ver más sobre el concepto de “jerarquía” en las Relaciones Internacionales, ver Mcconaughey, Meghan, Paul Musgrave, y Daniel H. Nexon. «Beyond Anarchy: Logics of Political Organization, Hierarchy, and International Structure». International Theory 10, n.o 2 (julio de 2018): 181-218. https://doi.org/10.1017/S1752971918000040.

[x] Bodansky, Daniel, y Lavanya Rajamani. «The Issues that Never Die». Carbon and Climate Law Review, Special Issue on the Paris Rulebook, 12, n.o 3 (2018). https://www.cprindia.org/articles/issues-never-die.

[xi] Brundtland, G. (1987). Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. United Nations General Assembly document A/42/427.

[xii] Bodansky, Daniel, y Lavanya Rajamani. «The Issues that Never Die». Carbon and Climate Law Review, Special Issue on the Paris Rulebook, 12, n.o 3 (2018). https://www.cprindia.org/articles/issues-never-die.

[xiii] Ibid.

[xiv] Sprinz, Detlef. «Our Conclusions ». En Global Climate Policy: Actors, Concepts, and Enduring Challenges, editado por Urs Luterbacher y Detlef F Sprinz. Global Environmental Accord: Strategies for Sustainability and Institutional Innovation. Cambridge, Massachusetts: MIT Press, 2018.

[xv] Underdal, Arild. «Climate Change and International Relations (After Kyoto)». Annual Review of Political Science 20, n.o 1 (2017): 169-88. https://doi.org/10.1146/annurev-polisci-052715-111713.

[xvi] Biermann, Frank. «Transnational Environmental Governance». En International Encyclopedia of Geography, 1-6. American Cancer Society, 2017. https://doi.org/10.1002/9781118786352.wbieg0262.

[xvii] Figueres, Christiana, y Tom Rivett-Carnac. The Future We Choose: Surviving the Climate Crisis. Knopf, 2020.