Análisis semanal 236: Estrategias de prevención y estructura policial en Centroamérica (03 de octubre de 2018)

1.         Introducción: el panorama regional

En materia de seguridad, la región presenta al menos tres grupos de países con características distintas, tanto en la elaboración de las respuestas, como en el abordaje de su implementación.

El primer grupo de países está conformado por Guatemala, El Salvador y Honduras. Las tres características que distinguen a este grupo, del resto de países son: a) comparativamente, poseen indicadores más altos de criminalidad y delincuencia, en relación con el resto de los países; b) tanto el ejército, como la policía, participan en las respuestas de seguridad ciudadana y; c) en los tres países se logra advertir políticas orientadas hacia un mayor uso de la fuerza e incremento de la represión y las sanciones. A este tipo de acciones, comúnmente, se les denomina políticas de “mano dura”[1].

Un segundo grupo de países, está conformado por Panamá y Costa Rica. Ambas naciones, si se comparan con el primer grupo, poseen índices de delincuencia menores que sus vecinos (lo cual no quiere decir que el fenómeno no sea importante). Por otra parte, ninguno de los dos países posee ejército y, por tanto, las tareas de seguridad ciudadana las atiende únicamente la policía.

Finalmente, el tipo de respuesta que ambos países han venido desarrollando, favorece enfoques menos reactivos y que se complementan con propuestas de acción integral del fenómeno de la delincuencia. No obstante, es necesario señalar que, en el caso de Panamá, recientemente se aprecia un giro cada vez mayor hacia respuestas que privilegian un mayor uso de la fuerza y de las sanciones.

El tercer grupo recoge la experiencia de Nicaragua. Un país que posee ejército, pero que no necesariamente ha sido la institución protagonista en tareas de seguridad ciudadana. Sus indicadores de delincuencia se mantienen relativamente bajos, en comparación con los países del grupo de Guatemala, Honduras y El Salvador. Ello no quiere decir, que el país no ha experimentado un incremento del fenómeno. Finalmente, el tipo de respuesta ha favorecido enfoques menos reactivos y con propuestas de acción integral con mayor desarrollo.

En suma, los países de Centroamérica y Panamá, poseen características tan distintas que condicionan no solo el planteamiento de las respuestas (muy reactivas o menos reactivas); sino también, el tipo de operador (policía-ejército o policía) que ejecuta la respuesta. Por supuesto, los niveles de gravedad que muestran las expresiones de la criminalidad, influyen en las decisiones que se han venido tomando en los últimos treinta años.

A pesar de estas diferencias, se observan algunos procesos coincidentes en términos institucionales. Por ejemplo, en todos los países hay una tendencia hacia la institucionalización formal del control civil en las instituciones de seguridad. Ello significó, el inicio de reformas, tanto a la policía, como a los entes rectores (Ministerios o Secretarías). Sin embargo, es difícil señalar el grado de continuidad que cada una de estas reformas ha tenido en los países.

La profesionalización de la policía y el ejercicio de una doctrina policial más vinculada a la prevención y al contacto con la ciudadanía, es únicamente visible con mayor relevancia en Nicaragua y Costa Rica. En el resto de países, la profesionalización de la policía está puesta en duda y hay pocas experiencias que muestren, que la doctrina policial con orientación comunitaria ejerce una influencia decisiva en el diseño de políticas públicas.

En materia de doctrina policial (misión, visión, función y otros) únicamente en tres países se logra advertir continuidad en la aplicación del cambio doctrinal (El Salvador, Nicaragua y Costa Rica). En el resto de los países, efectivamente, se realizaron cambios doctrinarios, pero no es posible afirmar que ello se aplique en la actualidad. Doctrinariamente, existe una debilidad enorme en la aplicación de conceptos en las prácticas, diseño y ejecución de políticas públicas.

De igual manera, en todos los países se evidencian serias dificultades para lograr controles efectivos en el accionar de la policía. Los controles internos de la policía varían entre la existencia de mecanismos que, en algunas oportunidades son débiles o en otras, su aplicación no es frecuente. Por otra parte, el control ministerial y parlamentario resultan ser los eslabones más débiles de este proceso. De su lado, aunque la sociedad civil ha logrado mayores niveles de especialización e interlocución, ello no es garantía que se logre un efectivo control sobre la actuación policial.

Finalmente en el ámbito de las políticas o respuestas que tienen que ver con la prevención, los resultados siguen siendo una mezcla de esperanza envuelta en frustración. Durante el último quinquenio, las entidades rectoras en cada uno de los países (Ministerios, Secretarías y Policías Nacionales) han logrado institucionalizar unidades especiales para el diseño y ejecución de medidas orientadas a la prevención. Sin embargo, siguen existiendo grandes dudas sobre el resultado inmediato de tales transformaciones. De igual manera, no es posible identificar un mecanismo de financiamiento sólido que permita una acción más estructurada y sostenida en el tiempo. De igual manera, los procesos de formación no están a la orden el día y el personal no es suficiente para hacer posible una acción eficaz.

2.         La inclusión del enfoque preventivo en la política pública

Hasta ahora, en cada país, se logran observar dos grandes esfuerzos. Por un lado, se advierte una enorme producción bibliográfica con el fin de comprender las causas de este fenómeno y lograr una articulación mejor de las respuestas. Por otra parte, se evidencia un desarrollo práctico, más orientado hacia las respuestas de tipo reactivo y un desarrollo más reciente en relación con las respuestas preventivas. Es decir, la inclusión del enfoque preventivo e integral en el diseño de la política pública tiene un desarrollo reciente y conceptualmente poco articulado.

Los enfoques de prevención no han logrado un claro desarrollo metodológico que logre mostrar una práctica eficaz en la ejecución de políticas, planes o programas. En no pocas oportunidades, la ausencia de claridad en el método ha llevado a confusiones en la ejecución de estrategias operativas que ofrezcan resultados positivos.

Institucionalmente, los países han creado en sus Ministerios una entidad encargada de diseñar y ejecutar estrategias de prevención. En el caso de Guatemala, Honduras y Costa Rica, esta entidad posee rango viceministerial. En el caso de El Salvador y Panamá, tal entidad está en el nivel de Dirección. Sin embargo, en ambos países existe un Consejo Nacional (de Seguridad Ciudadana en el caso salvadoreño y de Seguridad Pública y Defensa Nacional, en Panamá). Además en Panamá, existe un Comité de Seguridad Integral. En Nicaragua, se ha creado el Comité Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, dentro del Ministerio.

En el ámbito de las policías nacionales, cada país ha ido desarrollando unidades con especialidades muy diversas. En Guatemala, dentro de su organigrama es posible identificar a la Policía Comunitaria. El Salvador, ha desarrollado una organización alrededor de la Secretaria de Prevención y Relación con la Comunidad. Además, cuenta con las Unidades de Policía Comunitaria, de Prevención y Atención Ciudadana. En Honduras, la especialización preventiva de la policía ha puesto énfasis en unidades que dan cobertura temas como, drogas, maras, familia, explotación sexual de menores y turismo.

En Nicaragua, la policía ha creado unidades de trabajo en prevención con énfasis en jóvenes, mujer y niñez, convivencia y seguridad ciudadana. En Costa Rica se han creado la Unidad de Seguridad Comunitario y Comercial. En Panamá, la policía cuenta con una Dirección de Asuntos Comunitarios y una policía de niñez y adolescencia.

De lado de las prácticas, acciones, respuestas que incluyen un enfoque integral y preventivo, en todos los países se observan coincidencias en los siguientes temas. En primer lugar, en todos los países se pueden observar programas para la implementación de la policía comunitaria. En Nicaragua y Costa Rica, se resalta de un desarrollo mucho más amplio de la policía comunitaria o policía de proximidad. En el resto de los países lo que se advierte son intentos por acercar la policía a la comunidad; pero no se trata de un desarrollo más profundo de la policía comunitaria o de proximidad.

Otro rasgo común, son los esfuerzos por impulsar el diseño de políticas públicas, con enfoque integral y preventivo, desde los gobiernos locales. En casi todos los países se aprecia una réplica de las experiencias en Nueva York, Bogotá o Japón. Estas iniciativas siempre son orientadas por y desde el ente rector, ejecutadas por la policía y con participación de las comunidades y del gobierno local. En cada país reciben nombres distintos, Comités Únicos de Barrio (Guatemala); Comités de Municipalidades de Paz y Convivencia Ciudadana (Honduras); Comités de Seguridad Comunitaria (Costa Rica) o; Vecinos Vigilantes (Panamá).

De igual manera, hay una gran coincidencia en lo que se refiere a prácticas preventivas en materia de violencia intrafamiliar, violencia doméstica, violencia contra la niñez y la juventud. Igual situación sucede con los programas para la prevención del uso y abuso de drogas y alcohol. Existe, también, una coincidencia en los programas para la prevención de la violencia por medio del uso de armas de fuego.

Un elemento común a todas las actividades, planes o programas es el hecho que, aunque se señala como eje central de su enfoque la prevención, lo cierto es que son pocos los archivos, documentos o programas donde se realiza una elaboración conceptual sobre la prevención.

El Salvador, por ejemplo, en el documento “La prevención de la delincuencia juvenil en El Salvador: hacia una formulación de una política social integral”, elaborado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública (1998), define la prevención como, “la preparación y disposición que anticipadamente se hace para evitar que un delito o infracción sea llevado a cabo, tomando como base para ello, el conocimiento de las causas que lo originan o de lo que se tiene por tales.”

En ese contexto, se definen dos grandes componentes de una política de prevención integral. Por un lado, es necesario asumir la política criminal como parte de la política social. Por otra parte, es imprescindible que la prevención sea una expresión de un esfuerzo educativo mayor. A partir de estos elementos, se establecen una distinción entre lo que se denomina prevención física del delito y lo que se conoce como prevención de la delincuencia.

La prevención física del delito, procura disminuir los actos delictivos. Trata de anticipar la acción de la delincuencia, con el fin de reducir su incidencia. Para ello, se reconocen una serie de estrategias ya conocidas, como el incremento de la presencia policial, mejoramiento de la eficacia policial, mayor control de los espacios públicos por parte de la ciudadanía, mayor información a la ciudadanía, entre otras. De su lado, la prevención de la delincuencia se define como el conjunto de acciones que intentan disminuir el número de personas que cometen actos delictivos. Es decir, procura inhibir el desarrollo de conductas delictivas en las personas.

El reconocimiento de esta distinción llevó, también, al reconocimiento de que las categorías tradicionales de prevención (primaria, secundaria y terciaria) deben ser superadas dada la evolución que han sufrido. Una rápida revisión de tales categorías llevó a la conclusión que tanto en la prevención primaria, en la secundaria; así como en la terciaria, las respuestas estaban teniendo un enfoque reactivo. Pocas veces se lograba observar una respuesta verdaderamente proactiva.

En Costa Rica, para citar otro ejemplo, el Plan Nacional de Prevención de la Violencia y Promoción de la Paz Social, a cargo del Ministerio de Justicia y Gracia, define la prevención como, “el desarrollo de un conjunto de actividades tendientes a evitar que se cometa un acto violento o delictivo.” Se excluyen aquellas medidas de intervención como el efecto intimidante de la acción policial o la sanción penal, que tienen que ver, con las dimensiones de control y sanción del delito.

En este contexto, la Plan Nacional establece tres modalidades de prevención. Por un lado, propone la prevención situacional, es decir, aquellas medidas que pueden afectar el entorno inmediato a través de disminuir las situaciones precriminales que favorecen el acto violento o que incrementan las posibilidades de capturar a los infractores.

En segundo lugar, señala la prevención comunitaria, cuyo contenido se refiere al contexto inmediato, donde se implementan las acciones de prevención, que pueden ser de diverso tipo, situacional o social.

Finalmente, establece la prevención social, que se refiere a la acción con grupos vulnerables y de alto riesgo, que procura a través de acciones de política social (empleo, educación, vivienda, salud, entre otras) reducir las condiciones de exclusión e inhibir el desarrollo de factores que inducen a comportamientos delictivos o violentos. Citando el caso de Panamá, en la Política Criminológica recientemente planteada, se señala que, esta política, “determina las directrices que orientan la prevención, atención y tratamiento del fenómeno de la criminalidad en el país.”

La Política reconoce que las “acciones de carácter preventivo aplicadas a los factores criminógenos contribuyen a evitar en el presente, más que a castigar en el futuro; lo que de manera eficaz y eficiente, mediante una política específica que implique planeación, ejecución y evaluación de las medidas preventivas de estos factores, tendrá repercusiones en los costos.”

Al igual que en los anteriores ejemplos, la Política contempla tres áreas de interés ante fenómeno criminal: “La primaria (para evitar que los ciudadanos comentan delitos y se mantengan en condiciones sanas y seguras), la secundaria (mitigar los factores de riesgos que ya afectan o están próximos a los ciudadanos) y la terciaria (para garantizar la rehabilitación de los que han delinquido).

En Guatemala, para citar un ejemplo más, la Política Nacional de Prevención de la Violencia Juvenil, define la prevención (particularmente para el caso de la violencia juvenil), “todas aquellas medidas tendientes a reducir la violencia, la violación de la ley penal por parte de niños, niñas, adolescentes y jóvenes a través de la modificación de las causas estructurales y culturales que las originan o favorecen. Por lo tanto, el objetivo fundamental de la prevención es evitar la comisión de los hechos que violen la ley penal y violencia en general.”

De igual manera, está política, señala tres niveles de intervención. El primer nivel es la intervención primaria (destinada a prevención de jóvenes vulnerables) y que, corresponde a un conjunto de intervenciones integrales de prevención temprana de comportamiento antisocial que están dirigidas a jóvenes proclives a incurrir en actos reñidos con la ley penal por las condiciones imperantes en su entorno.

El segundo nivel, es la intervención secundaria (con el objetivo de reorientar a la juventud en riesgo). Su eje de trabajo son todas aquellas acciones de carácter integral orientadas a la integración de jóvenes vinculados a maras, y niños, niñas, adolescentes y jóvenes en condiciones de alto riesgo, a través del cambio en sus actitudes y valores, así como en intervenciones para prevenir y atender la violencia intra familiar, y en la atención de la salud mental, la recreación y los deportes.

El tercer nivel es la intervención terciaria (con énfasis en la atención a adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley). Se trata de un proceso voluntario de reinserción a la sociedad de los jóvenes en riesgo y de los adolescentes en conflicto con la ley penal, a través de un proceso técnico-educativo. El fundamento de este modelo consiste en que el adolescente y joven debe descubrir las posibles áreas del desarrollo de su personalidad, sus potencialidades, capacidades y destrezas que permitan su inserción al mercado laboral a través de la capacitación y/o de la gestión de sus propias empresas, conllevándolos a mejorar sus condiciones de vida.

Llama la atención, también, que la política hace referencia a la necesidad de integrar una visión integral por medio de la prevención social, que se refiere a todas aquellas acciones coordinadas por las instancias públicas y privadas que concentran esfuerzos en trasformar los factores sociales, económicos y culturales que predisponen a los jóvenes, niños y niñas a optar por una vida en las calles.

De igual manera, se integra el concepto de prevención situacional, que consiste en la modificación del entorno ambiental y físico de las comunidades donde se cometen los delitos y donde ocurren los mayores índices de violencia, a fin de reducir las oportunidades en las que puedan suceder actos de trasgresión con la ley penal y de violencia.

Hay que señalar también que, en cada uno de los países se han venido desarrollando diferentes propuestas (planes, políticas, programas) en materia de prevención en temas como, violencia intrafamiliar, uso y abuso de drogas y alcohol, violencia juvenil, entre otros y que de alguna manera desarrollan aproximaciones conceptuales sobre prevención.

3.         Reflexiones finales

Una primera reflexión tiene que ver con las condiciones estructurales de cada uno de los países y que condicionan las posibilidades de respuesta ante el fenómeno de la inseguridad. Esto tiene que ver básicamente con la estructura de la delincuencia y la criminalidad; con la estructura social y política del país; así como con la estructura del sector seguridad y las capacidades (las financieras incluidas) de sus actores. Esto quiere decir que, desde el punto de vista estructural hay países donde la prevención encuentra mejores condiciones para un desarrollo práctico y conceptual de mayor solidez y eficacia.

Una segunda reflexión está asociada con el débil avance de las reformas policiales y ministeriales en cada uno de los países. En todos los países se observa una primera oleada de reformas, pero que no pudieron ser profundizadas en el tiempo. La mayoría de las entidades rectoras de la seguridad ciudadana (Ministerios y Policías Nacionales) no poseen las condiciones, los procesos de formación necesarios, ni los recursos para apropiarse adecuadamente de un enfoque coherente de corte preventivo.

Ello, como tercera reflexión, ha generado una debilidad institucional y doctrinaria en el diseño y ejecución de políticas con un enfoque preventivo e integral. Aunque en todos los países se evidencia una práctica generalizada en materia de prevención. Lo cierto es que, el diseño de políticas públicas con un enfoque de prevención es muy reciente en Centroamérica y Panamá. No hay claridad sobre la manera de operar eficazmente en la ejecución.

Como cuarta reflexión, debe reconocer la enorme diferencia de discursos entre la prevención y la reacción. El discurso político de la reacción ha logrado generar agenda pública sobre el tema y se observa poca voluntad política para dar mayor atención a los enfoques preventivos; incluso en países con tradiciones policiales menos propensas a las políticas de corte reactivo, como Costa Rica, Nicaragua y Panamá, se observa este fenómeno. Ello significa, menor importancia en la agenda nacional, menor importancia en términos presupuestarios y menores posibilidades de lograr acuerdos políticos para la concertación de respuestas más eficaces.

Finalmente, es necesario tener presente que la región ha experimentado un alto crecimiento del miedo en la ciudadanía, lo que inhibe u obstaculiza una vinculación más cercana con la ciudadanía. El temor, la apatía, la búsqueda de espacios más seguros, la “compra” de mayor seguridad, entre otros elementos, hace que la ciudadanía tenga poco interés en participar o en apropiarse de una cultura que lo impulse a ejercer mayores niveles de involucramiento en las respuestas de tipo preventivo.