Análisis semanal 225: ¿Qué es la integración centroamericana? (25 de julio de 2018)

Hace pocos días, en República Dominicana, se llevó a cabo la LI Cumbre del Sistema de Integración Centroamericano. Sin embargo, poco se conoce sobre la evolución y desarrollo de este órgano fundamental para la política exterior costarricense. A continuación, se presenta un análisis sobre la evolución de este mecanismo de articulación de las voluntades de los Estados de la región del Centro de América.

1.         El antecedente fundamental: El Mercado Común Centroamericano, MCCA

El desarrollo de la integración económica centroamericana es el primero de todos los procesos que han tenido lugar en América Latina y el Caribe. El 16 de junio de 1951 los cinco países centroamericanos tomaron la decisión de avanzar hacia la integración de sus economías. En un inicio se concretó de forma bilateral. Entre 1951 y 1957 los Estados de la región abrieron sus fronteras al comercio recíproco mediante la suscripción de tratados bilaterales de libre comercio, a través de los cuales se intercambiaban, sin impuestos de aduana, una lista de productos negociada entre los países signatarios de dichos convenios.[1] El resultado de estas iniciativas obtuvo éxitos impresionantes, desde su puesta en marcha, partiendo de cero, y hasta 1957 lograron acumular la suma de 18 millones de dólares.[2]

No obstante, estos tratados tuvieron una corta duración (entre 1 y 4 años) y el régimen de libre comercio se establecía con base en listas específicas. Asimismo, la inclusión de nuevos productos requería la suscripción de acuerdos sucesivos en negociaciones periódicas. Además, las partes se reservaban la facultad de retirar de las listas algunos productos si ello convenía a sus intereses.[3]

En 1951, se constituye, pues, la Organización de Estados de Centroamérica (ODECA), conocida también como la Carta de San Salvador, en donde se establecen los cimientos para la constitución de un Mercado Común en la región centroamericana. La ODECA contemplaba la creación de un Consejo Económico, que entre sus funciones estaban el estudio de los problemas económicos de la región y la elaboración de estudios directos ante los gobiernos, en busca de una mayor cooperación y articulación de procesos  que faciliten la integración. Se contemplaba, además, que este Consejo pudiera eliminar las barreras económicas que truncaran la integración económica.

Más tarde, el 10 de junio de 1958 se suscribió el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, al que siguieron en 1960 (donde se amplían los compromisos) el Tratado de Asociación Económica y el Tratado General de Integración Económica Centroamericana.[4]

Los primeros años del proceso, entre 1951 y 1958, fueron de carácter exploratorio, debido, particularmente, a lo reducido del mercado, pues, para tal fecha, la población total no alcanzaba los ocho millones de habitantes y el ingreso bruto alcanzaba cerca de los 1 400 millones de dólares (alrededor de 175 dólares per cápita). Además, las posibilidades reales de interrelación de las economías centroamericanas eran inciertas.[5]

Entre 1958 y 1960, considerando el éxito alcanzado por las iniciativas bilaterales, los países de Centroamérica inician la negociación de tratados de carácter más amplio. De esta forma, el 10 de junio de 1958, en Honduras, se firmó el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica y el Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración, con lo cual se abre el período de tratados multilaterales, por medio de los cuales se establecería una zona de libre comercio regional.

El artículo XXI del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana estableció que, con el fin de promover un desarrollo industrial se establecerían medidas a fin de estimular la creación o fortalecimiento de industrias regionales. Por este motivo, en junio de 1958, se crea también el Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración, los argumentos de base respondieron a las siguientes premisas:

1. La necesidad de equilibrar la ubicación de las plantas industriales en los países centroamericanos de tal forma que se lograra la maximización de los recursos existentes; además requieren establecer un mecanismo de regulación que evite la duplicidad en la inversión
2. Facilitar la conformación de grandes industrias que requieren del acceso a un mercado amplio como el que posibilita el mercado común.

Asimismo, las industrias centroamericanas gozarían de la exoneración de impuestos y protección arancelaria, a lo que se sumaría el hecho de que los bienes producidos tendrían libre comercio regional, con lo cual se desestimularía la importación de productos similares.

El 29 de enero de 1963, los cinco gobiernos suscribieron el primer Protocolo al Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración, por medio del cual declararon como de integración las industrias de soda cáustica e insecticidas clorados, y la de llantas y neumáticos; acogiendo dentro del régimen a las plantas productoras de soda cáustica e insecticida, canfeno clorado, que se establecieron en Nicaragua y a la empresa GINSA, productora de llantas y neumáticos, que tiene su sede en Guatemala. En la V Reunión Ordinaria del Consejo Económico Centroamericano celebrada en El Salvador se firmó, el 5 de noviembre de 1965, un nuevo Protocolo sobre el Régimen de Industrias para acoger dentro del mismo a una planta productora de vidrio plano, que se establecería en Honduras.

Con el objeto de estimular el establecimiento de industrias nuevas, de especial interés para el desarrollo económico centroamericano, fue instrumentado el "Sistema Especial de Promoción de Actividades Productivas". Dicho Sistema se incorporó en el Primer Protocolo al Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración. El Sistema se basa en la aplicación de gravámenes adicionales, respecto de la importación de elementos que sean producidos en la región, cuando esta producción centroamericana se realice contando con una capacidad instalada que permita cubrir por lo menos el 50% de la demanda regional. El Primer Protocolo citado contiene una lista de actividades amparadas por el Sistema Especial. La lista fue ampliada al suscribirse el Segundo Protocolo y en noviembre de 1967, por medio del Segundo Protocolo de Managua, se efectuaron nuevas adiciones. El Sistema Especial entró en vigencia el 26 de febrero de 1965, excepto para Honduras.

Por otra parte, el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, suscrito en Tegucigalpa el 10 de junio de 1958, estableció un período de 10 años para alcanzar la zona centroamericana de libre comercio, el cual establecía como requisito indispensable la equiparación de los respectivos aranceles de aduana. Por tal motivo, en 1959, se suscribe el Convenio Centroamericano de Equiparación de Gravámenes a la Importación, firmado en San José, Costa Rica (derogado en 1985).

Este instrumento dio pie a la elaboración de un arancel uniforme centroamericano. Con anterioridad, los países habían adoptado la Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana (NAUCA), con la cual se inició el proceso de unificación arancelaria, base fundamental de la unión aduanera prevista en el artículo I del Tratado Multilateral.

Producto de este tipo de Tratados, hacia 1960 el intercambio comercial, entre los cinco países del área, sobrepasó los 35 millones de pesos centroamericanos. De manera tal que, en febrero de 1960, Miguel Idígoras Fuentes, Presidente de Guatemala; Ramón Villena Morales, Presidente de Honduras y José María Lemus, Presidente de El Salvador, firmaron el Convenio de Asociación Económica entre estos tres países, con el objetivo de aumentar el consumo de artículos producidos en la región, facilitar su intercambio por la vía del libre comercio, así como acelerar el Programa de Integración Económica de Centroamérica.

Este Tratado sería el fundamento del Mercado Común Centroamericano. A partir de entonces, el libre comercio no se realizó más con base en listas, sino que se extendió y generalizó a todos los productos originarios o manufacturados de los cinco países de la región. Únicamente se consignaron en lista aquellos productos sujetos a regímenes especiales de excepción o a restricciones que los separan del libre comercio total.

El 13 de diciembre de 1960, en la ciudad de Managua, los países de Centroamérica, tomando en cuenta, el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica, el Convenio Centroamericano sobre equiparación de Gravámenes a la Importación (y su Protocolo sobre Preferencia Arancelaria), los Tratados bilaterales de libre comercio e integración económica y el Tratado de Asociación Económica entre Guatemala, El Salvador y Honduras, se celebró el Tratado de Integración Económica Centroamericano.  Los dos pilares, sobre los cuales descansaría la operatividad de un mercado común, serían el libre comercio y la equiparación arancelaria, bajo el amparo de los dos primeros artículos del Tratado de Integración:

ARTÍCULO 1: “Los Estados Contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia de este tratado. Se comprometen además a constituir una unión aduanera entre sus territorios”

ARTÍCULO 2: “Para los fines del Artículo anterior las Partes contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de cinco años y a adoptar un arancel centroamericano uniforme en los términos del Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación.”

Los elementos fundamentales contenidos en el Tratado son: i) una zona de libre comercio para los productos originarios de Centroamérica; ii) un arancel uniforme aplicable a las importaciones de terceros países; iii) un régimen uniforme de incentivos fiscales al desarrollo industrial; y iv) un instrumento de financiamiento y promoción del crecimiento económico integrado, constituido por el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE).

El desarrollo industrial del Istmo y el crecimiento de las relaciones comerciales dentro del Mercado Común se reflejaron en los porcentajes de exportación, principalmente, de Guatemala y El Salvador quienes para 1968 destinaban aproximadamente el 70% de sus ventas industriales a los otros países centroamericanos; inclusive, Costa Rica se colocó como el principal proveedor de maquinarias, equipos no eléctricos y de productos alimenticios, entre otros.[6] Según investigaciones de Bela Ballassa, el comercio entre Costa Rica, Honduras y Nicaragua manifiesta un importante nivel de especialización intraindustrial, en particular  porque la Mercado Común propició que las inversiones se dieran sobre industrias análogas. 

El convenio sobre Incentivos Fiscales promovió la producción de materias primas y bienes de capital, considerando que a pesar del modelo de Sustitución de Importaciones,  la región centroamericana siguió importando los insumos primarios del proceso productivo. Los beneficios a las industrias de este tipo consistían en:

1. La exención de impuestos sobre patrimonio y activos,
2. Exención sobre la renta y utilidades,
3. Exención total o parcial de los derechos de aduana y otros gravámenes relacionados con la compra o arrendamiento de maquinaria y equipo.

El Tratado General otorgó libre comercio para casi todos los productos originarios de sus territorios, los cuales quedan exentos del pago de derechos de importación y exportación. La metodología para definir los productos que entrarían al libre comercio consistió en establecer una lista “negativa” (Anexo A al Tratado). Esto quiere decir, una lista en donde se señalan los productos excluidos del libre comercio. Esta lista se ha ido modificando paulatinamente, de forma tal que al principio del año 2000, los productos del Anexo A eran: café, azúcar, alcohol etílico, harina de trigo, ciertos derivados del petróleo y cigarrillos.[7]

Las razones primordiales para establecer un régimen transitorio a los productos incluidos en la lista del Anexo “A” fueron las siguientes[8]:

1. Los costos de producción de los bienes industriales presentan diferencias importantes;
2. La liberación comercial de los productos exportables a mercados internacionales, así como de los derivados del petróleo y las bebidas alcohólicas generaría desviaciones en las divisas e ingresos fiscales de cada país;
3. Los granos básicos requieren de instrumentos de regulación en términos de su producción e intercambio;
4. La vulnerabilidad de ciertas zonas productivas como el incipiente sector industrial  requieren de amparo temporal.

Posteriormente, el 12 de diciembre de 1962, los gobiernos de los países de Centroamérica deciden sustituir la Carta de San Salvador, suscrita el 14 de octubre de 1951, con el fin de dotar a los cinco Estados de un instrumento más eficaz, que establezca los órganos que aseguren el progreso económico y social, así como que eliminen las barreras que los dividen.

Los resultados generales fueron positivos, pues el intercambio pasó de $33 millones, en 1960  a  $258 millones en 1968. No obstante, en 1969, la “Guerra de las Cien Horas” (denominada, también, Guerra del Fútbol) entre El Salvador y Honduras paralizó el dinámico mercado. Un año después, en 1970, Honduras se retiró del mercado e impuso impuestos a los distintos productos centroamericanos. Iguales efectos causaron en el Mercado el terremoto de Managua de 1972 y las distintas crisis petroleras de 1973 y 1978.

A pesar de ello, el crecimiento del sector industrial fue muy importante durante la década de 1970. Entre 1960 y 1970 el sector creció a un ritmo 1.49 por ciento, mientras que durante el período 1970-1978 creció 1.18 por ciento. Además, el índice de producción industrial por habitante, que fue de 100 dólares en 1960, para 1970 alcanzó los 156 dólares y en 1978 sumó los 207 dólares.[9]

Sin embargo, como señaló el Banco Mundial en su oportunidad: “es fácil equivocarse con todas las novedades y estadísticas. Un juicio balanceado tiene que reconocer que, a la fecha, la industrialización centroamericana tiene que reconocer que es superficial, por así decirlo. Es escasa la producción de bienes de capital o de intermedios pesados. Se ha establecido un gran número de plantas, de tamaño menor al óptimo muchas de ellas, las cuales han mordisqueado un pequeño pedazo de valor agregado en la etapa final del proceso de elaboración.”[10]

La fuerte interdependencia económica que promovió el Mercado Común se truncó con la guerra entre Honduras y El Salvador (1969), pues ambas naciones rompieron relaciones comerciales y diplomáticas. Durante la década de 1970, se realizaron esfuerzos tendientes a normalizar la situación por medio de un mecanismo que se denominó Modus Operandi. Desde el 9 de enero al 11 de diciembre de 1970, después del conflicto bélico entre El Salvador y Honduras, y en cumplimiento con el mandato de los cinco cancilleres centroamericanos, los Ministros de Economía procuraron restablecer la normalidad institucional de la integración. 

Este esfuerzo, no logró obtener la formalización de los instrumentos jurídicos necesarios para la realización de tal fin. Posteriormente, el gobierno de Honduras dictó el Decreto número 97, del 31 de diciembre de 1970 que, entre otras cosas, contempló la suscripción de tratados bilaterales de comercio en sustitución del régimen de libre comercio, por tanto las mercancías centroamericanas dejaron de gozar de libre comercio y tuvieron que pagar impuestos de aduana para ingresar a territorio hondureño.[11]

Desde enero de 1971, Honduras quedó fuera de la zona de libre comercio y en el campo comercial quedaron sin efecto los tratados multilaterales. Por otra parte, en los demás ámbitos del proceso de integración económica Honduras participó plenamente, incluso en organismos como el Banco Centroamericano de Integración Económica y el Consejo Monetario Centroamericano.

Durante la década de 1970, el desarrollo industrial de la región continuó realizándose por la vía de la sustitución de importaciones. Entre 1960 y 1978, la participación de los productos de consumo aumentó en el intercambio comercial, así como la de los productos intermedios. Esto quiere decir, que a pesar del diferendo político entre Honduras y El Salvador, continuó el desplazamiento de importaciones extrarregionales en beneficio de las compras de productos similares realizadas dentro del Mercado Común Centroamericano. No obstante, es claro que fue durante los años 60 cuando el proceso sustitutivo fue más intenso, en tanto que en la década de 1970 la sustitución tuvo signos negativos.

En este contexto, al iniciar la década de 1980, el Mercado Común Centroamericano llegó al colapso. A pesar de los logros alcanzados durante el período de auge del Mercado (que llegó a absorber entre el 30 y el 40% de la producción regional), se debilitó fuertemente debido a la influencia de variables derivadas de un cambio en el entorno económico mundial y elementos extraeconómicos, entre los cuales destaca la exacerbación de los conflictos político-militares, especialmente en Nicaragua, El Salvador y Guatemala.[12]

Por otra parte, el 30 de octubre de 1980, El Salvador y Honduras firmaron el Tratado de Paz mediante el cual restablecerían sus relaciones económicas y diplomáticas. En este Tratado, ambos gobiernos reafirmaron su aspiración de lograr la creación de una Comunidad Centroamericana y de participar en un mercado común reestructurado. Asimismo, durante esta década, se intentó transitar desde la sustitución de importaciones hacia la apertura internacional.[13]

Como es bien sabido, la sustitución de importaciones dio cabida al avance del desarrollo industrial de la región en estrecha relación con los objetivos del Mercado Común Centroamericano, pero con la dificultad que implicó la primacía de una sustitución en bienes finales de consumo y el consecuente aumento en la importación de materias primas y bienes de capital. El intercambio regional de productos intermedios y de consumo aumentó manifestándose un giro en beneficio de las importaciones intra-regionales y del Mercado Común; mientras que los niveles de suministro externos se redujo desde un 59% para el año de 1960 hasta el 38% en 1970.[14]

En enero de 1986 entró en vigor (con excepción de Honduras) para los países del Istmo el Convenio sobre Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que derogó el Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la Importación, modificó el Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración y dejó inoperante al Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial.

Este último Convenio fue creado para mejorar la estructura industrial de la región, de tal forma que se graduaran los incentivos industriales y así racionalizar el costo fiscal de dicha graduación. Esto implicó la clasificación de tres tipos distintos de industria, la primera (grupo “A”) corresponde a las encargadas de producir materias primas, bienes de capital o de consumo, inclusive envases y su beneficio radica en la exoneración de derechos arancelarios así como la exención de impuestos de la renta[15]. Mediante este tipo de estímulos se promueve la fabricación de estos productos y con ello se otorga un plazo no mayor de diez años, en el caso de las industrias nuevas, para mantener la producción. Ahora bien, en la práctica los resultados alcanzados representaron un sacrificio fiscal muy alto y se concedieron beneficios a empresas que no calificaban; sin embrago, el sistema de equiparación facultó a las empresas para solicitar la equiparación en aquellos casos en que se considera la existencia de desventajas competitivas.

Hacia finales de la década, luego de los logros alcanzados en el ámbito político por el Plan de Paz Esquipulas II, los esfuerzos regionales retoman el proceso de integración económica que culminaría con la firma del Protocolo de Guatemala, luego de un proceso que tomó alrededor de seis años consolidar.

2          El Sistema de la Integración Regional: una revisión

Los Acuerdos de Esquipulas dieron inicio a los procesos de pacificación y reconciliación nacional en Centroamérica. Este hecho, posibilitó el replanteamiento de los esfuerzos por la integración regional. Esquipulas permitió el inicio de una discusión abierta sobre los problemas de Centroamérica, reuniendo las opiniones divergentes sobre participación social, democracia e integración que existían en la región, también posibilitó una base de negociación política regional que se concretó en la reunión periódica de los presidentes.

Entre 1986 y 1990 el tema central de las llamadas Cumbres Presidenciales tuvo como eje de discusión el proceso de paz centroamericano. Con la “Declaración de Antigua” (junio de 1990) el tema de la integración económica aparece como tema fundamental del denominado “Plan de Acción Económico de Centroamérica” (PAECA).[16]

Entre los acuerdos tomados en dicha oportunidad destacan los siguientes, que trazan el rumbo a seguir para la integración:

“Impulsar el desarrollo sostenido de Centroamérica mediante una estrategia conjunta hacia afuera, estableciendo mecanismos de consulta y coordinación para fortalecer la participación de nuestras economías en el comercio internacional.” (Acuerdo No. 24)

“Reestructurar, fortalecer y reactivar el proceso de integración, así como los organismos regionales centroamericanos, adecuando o rediseñando su marco jurídico e institucional para imprimirles renovado dinamismo y facilitar su readaptación a las nuevas estrategias de apertura externa y modernización productiva que emprenden los países centroamericanos, aspirando a la conformación y consolidación de la Comunidad Económica del Istmo Centroamericano.” (Acuerdo No. 26)

Aunque la institucionalidad centroamericana se replanteó con el Protocolo de Tegucigalpa, en la Declaración de Puntarenas, celebrada en 1991, los Presidentes deciden fortalecer le proceso de Cumbres Presidenciales con el fin de establecer un mecanismo institucional complementario que diera soporte al proceso. Con ese objetivo resolvieron lo siguiente:

a.         Las reuniones presidenciales se llevaran a cabo cada semestre, en los meses de junio diciembre. Serán precedidas de una reunión preparatoria de la Comisión Ejecutiva y de los Ministros Responsables de la Integración y Desarrollo Regional, a la que asistirán Ministros y autoridades responsables de otras áreas gubernamentales, según se requiera para el desarrollo de la agencia de las cumbres.

b.         El país sede de la Cumbre asumirá la Secretaría de la misma, por medio de su Ministerio de Relaciones Exteriores en el semestre posterior a la misma, a fin de facilitar el análisis y difusión de documentos y relaciones con terceros países y organizaciones internacionales. En este sentido, el país sede será el vocero de Centroamérica en el período semestral que le corresponda.

c.         La Secretaría de la Cumbre transmitirá los informes, conclusiones y recomendaciones de dichas reuniones a las instancias del caso y a la Comisión Ejecutiva del Procedimiento, con el fin de lograr un efectivo seguimiento coordinado de los mismos.

Un año más tarde, en San Salvador, con el fin de normalizar la participación de Honduras en el esquema jurídico del programa de Integración Económica Centroamericana, la zona de libre comercio irrestricto y como un paso para consolidar la integración regional y garantizar una adecuada inserción de Centroamérica en la economía internacional se suscribió el Acuerdo Multilateral Transitorio de Libre Comercio entre Honduras, Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Este fue el primer paso hacia la incorporación de Honduras al nuevo Tratado de Integración Económica Centroamericana.

Además, se aprobaron los parámetros para la negociación arancelaria acordados por los Ministros Responsables de la Integración y Desarrollo Regional. Los niveles arancelarios al 31 de diciembre de 1992, fecha de entrada en vigencia del Arancel Uniforme Centroamericano, tendrían un techo de 20% y un piso menor de 5%, con franjas intermedias de 10% y 15%. Asimismo, se acordó una lista de productos esenciales que tendrían un tratamiento especial uniforme. Se elaboró una lista limitada de excepciones de bienes de carácter fiscal que podrían tener un arancel superior al 20%; así como también, se acordó definir una lista reducida de productos que alcanzarían los niveles acordados, a más tardar el 31 de diciembre de 1994.

En diciembre de 1991, reunidos en Tegucigalpa, Honduras, los Presidentes de Centroamérica, suscriben el Protocolo de Tegucigalpa, en donde se constituye el Sistema de la Integración Centroamericana, SICA. En esta oportunidad, también se adoptó el Sistema Armonizado como Nomenclatura Arancelaria, mecanismo indispensable para la integración y la facilitación de la inserción de la economía centroamericana en el comercio internacional. Por otro lado, se acordó, también, proceder a la elaboración de mecanismos para el desmantelamiento de los obstáculos no arancelarios que impedían el comercio en forma fluida entre Panamá y el resto de los países del Istmo.

El nuevo enfoque de la integración regional incorporó los principios de gradualidad, especificidad y progresividad, así como el tratamiento especial a países miembros de menor desarrollo relativo. Además, el Protocolo de Tegucigalpa reafirma la responsabilidad de los propios países centroamericanos en su desarrollo, que se deberá construir de manera sustentable. Asimismo, se procuró sentar las bases para una participación activa de la sociedad civil, lo cual constituyó, desde el punto de vista formal, un avance sustantivo con la creación del Comité Consultivo del SICA, CC-SICA, como órgano de la sociedad civil organizada regionalmente.[17]

Así, tras experimentar una etapa convulsa política y económicamente los gobiernos centroamericanos constituyeron el SICA como el marco que ha de respaldar el “Nuevo Orden Regional” basado en el Estado de Derecho[18]. El carácter jurídico del Sistema de Integración dotó a la organización regional de un ordenamiento que facilita la coordinación entre los órganos intergubernamentales y posibilita la participación de sectores que hasta ese momento se veían excluidos del proceso de toma de decisiones, particularmente a nivel económico.

El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) experimentó, pues, un renovado interés para la reactivación de su institucionalidad. Con la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa (1991) y la promulgación de la Alianza para el Desarrollo Sostenible –ALIDES- (Volcán Masaya, octubre 1994), el SICA obtuvo un nuevo marco de referencia. Este nuevo marco conceptual y programático fue complementado con la firma del Protocolo de Guatemala (Antigua, 1993); del Tratado de Integración Social (San Salvador, 1995) y del Tratado de Seguridad Democrática (San Pedro Sula, 1995).

Además, la década de 1990 trajo consigo un acuerdo marco con los Estados Unidos, la Declaración Conjunta Centroamérica/USA -CONCAUSA- (Miami, 1994), por medio del cual la región establecería una nueva agenda, así como restablecería los mecanismos operativos del Diálogo de San José con la Unión Europea (Panamá/Nueva York, 1995; Florencia, 1996; Bruselas/La Haya, 1997). La decisión de los Presidentes centroamericanos de avanzar hacia una reforma del SICA adoptada en Guácimo (1994) y ratificada en Panamá (1997), constituyó el inicio de un proceso de profundización y perfeccionamiento de los mecanismos de integración regionales cuyo objetivo final será la constitución de la Unión Centroamericana (Managua, 1997).

 

3.         Estructura y órganos del SICA

Como se apuntó, el Protocolo de Tegucigalpa modificó la estructura institucional de la integración centroamericana creada en el marco de la ODECA. Con el nuevo instrumento se intentó vincular tanto los órganos como las instituciones del nuevo proceso integracionista. Asimismo, tanto a órganos como instituciones se les dotó de autonomía funcional en el marco de una necesaria y coherente coordinación intersectorial, de manera tal que se asegurara no solamente una ejecución eficiente, sino, también, en el seguimiento a las decisiones emanadas de la Reunión de Presidentes.

Con este Protocolo se intentó asegurar que el funcionamiento de la estructura institucional del Sistema fuera capaz de garantizar un desarrollo, equilibrado y armónico, de los sectores económico, social, cultural y político. Posteriormente, estos cuatro sectores se constituirían en los cuatro subsistemas básicos del nuevo proceso de integración.

Uno de los principales mandatos del Protocolo constituyó el deber de velar por la eficiencia y eficacia del funcionamiento de sus órganos e instituciones, de manera tal que se asegurara la unidad y la coherencia de su acción, tanto a lo interno de la región como ante terceros Estados, grupos de Estados u organizaciones internacionales.

Los órganos de la integración, que establece el Protocolo, son los siguientes:

1. La Reunión de Presidentes;
2. El Consejo de Ministros;
3. El Comité Ejecutivo y;
4. La Secretaría General.

Además, se estableció que son parte de este Sistema la Reunión de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de la República (órgano de asesoría y consulta); el Parlamento Centroamericano, PARLACEN, (órgano de planteamiento, análisis y recomendación); la Corte Centroamericana de Justicia (órgano que garantizará el respeto del derecho, en la interpretación y ejecución del Protocolo y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo) y, finalmente, el Comité Consultivo (órgano asesor de la Secretaría General sobre la política de la organización en el desarrollo de los programas que lleva a cabo).

Las actuales instituciones suman ocho organismos (cuatro organismos principales y cuatro complementarios); ocho secretarías técnicas; cinco secretarías ad-hoc intergubernamentales y catorce instituciones regionales.[19] Estas entidades poseen una naturaleza muy diversa, aunque, de acuerdo con CEPAL[20] es posible ubicarlas en tres categorías:

1. Los órganos e instituciones del viejo sistema de integración económica, cuyos objetivos y bases jurídicas evidentemente carecían de consenso y necesitaban una actualización.
2. Una multiplicidad de instituciones de cooperación funcional que habían surgido a lo largo de las décadas.
3. Instancias políticas que habían sido creadas en el momento muy especial de Esquipulas II.

La institucionalidad establecida por el Protocolo de Tegucigalpa resultó compleja y diversa. En el Informe La Integración Centroamericana y la Institucionalidad Regional, elaborado por CEPAL y el BID, se señala que dicha institucionalidad se caracterizaba por su alto grado de complejidad, derivada fundamentalmente de la diversidad de sus fuentes y de carácter no centralizado y acumulativo de su crecimiento.[21]

Asimismo, este Informe enumera cuatro factores adicionales en este proceso: a) el centralismo excesivo de las instituciones en el Sistema de la Integración, SICA; b) la instauración de un mecanismo de “coordinación” entre las diferentes áreas, que no ha sido funcional; c) la inexistencia de una agenda regional sustantiva en el marco del SICA y; d) la ausencia de mecanismos que redefinieran el sistema institucional en la práctica.

3.1       La Reunión de Presidentes

Es el órgano supremo del SICA. Entre sus funciones están las siguientes:

• Definir y dirigir la política centroamericana, estableciendo las directrices sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias para garantizar la coordinación y armonización de las actividades de los órganos e instituciones del área y la verificación, control y seguimiento de sus mandatos y decisiones.
• Armonizar las políticas exteriores de sus Estados.
• Fortalecer la identidad regional.
• Aprobar las reformas a este Instrumento que se planteen.
• Asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en todo el ordenamiento jurídico del Sistema.
• Decidir sobre la admisión de nuevos miembros.

La Reunión de Presidentes deberá realizarse cada seis meses. Se previó, también, la convocatoria extraordinaria a reunión, cuando así lo decidieran los Presidentes. Las decisiones se adoptarían por consenso. Se estableció, asimismo, que el país sede de la Reunión de Presidente será el Vocero de Centroamérica.

No obstante, el mecanismo de Reuniones Presidenciales periódicas, como instrumento para la toma de decisiones, no ha sido muy efectivo. Los tiempos establecidos no se han cumplido a cabalidad, el sistema de voceros se alteró en 1997 cuando Panamá se negó a aceptar el cargo, las declaraciones están cargadas de de mucho entusiasmo y enorme ambición, pero acompañada de poca ejecutividad.[22]

Más aún, se ha señalado que, entre 1990 y 1995 se realizaron 15 reuniones presidenciales, donde se emitieron 274 mandatos, pero únicamente se cumplió con cerca del 2% de tales mandatos[23]. Las principales deficiencias se han presentado en relación con la Alianza para el Desarrollo Humano Sostenible, ALIDES, y el Tratado Marco de Seguridad Democrática, TMSDCA.[24]

Se ha hecho saber, también, que si bien se intentado fortalecer todas las áreas de la integración de manera equilibrada, lo cierto que ha existido una especial preponderancia de los temas económicos, pues se reconoce que el proceso de de integración, en esta etapa, es impulsado fuertemente por la integración económica.[25]

3.2       El Consejo de Ministros

Está integrado por los ministros del ramo. El Consejo de Ministros da seguimiento a la ejecución de las decisiones adoptadas por la Reunión de Presidentes relacionadas con su ramo. El órgano principal de coordinación es el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que vela por los temas de democratización, pacificación, seguridad regional, etc. así como por el seguimiento de las políticas en materia, social, cultural y económicas.

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores es, pues, el órgano principal de coordinación del Sistema y, dada la naturaleza de los temas que trata, se le ha facultado para que pueda celebrar reuniones intersectoriales.

Las reuniones se celebran de manera regular. El Consejo posee autonomía para la toma de decisiones, pero en cuestiones de fondo se someten a consenso y, para lo relativo a los temas procedimentales no se requiere la unanimidad. En caso de controversia se decide por mayoría simple.

Entre sus principales funciones está:

• Conocer lo relativo sobre el proceso de democratización, pacificación, seguridad regional y otros temas de carácter político.
• Coordinar y dar seguimiento a las decisiones y medidas políticas de carácter económico, social y cultural que puedan tener repercusiones internacionales.
• Aprobar el presupuesto de la organización central.
• Elaborar la agenda y preparar las Reuniones de Presidentes.
• Representar a la región ante la comunidad internacional.
• Ejecutar las decisiones de los Presidentes en materia de política internacional regional.
• Recomendar el ingreso de nuevos miembros al Sistema.
• Decidir la admisión de observadores al mismo.

3.3             El Comité Ejecutivo

El Protocolo de Tegucigalpa establece que este Comité lo integraran un representante de cada uno de los Estados Miembros, que serían nombrados por los Presidentes, por intermedio de los Ministros de Relaciones Exteriores.

Además, se establece que dicho Comité deberá ser presidido por el representante del Estado sede de la última Reunión Ordinaria de Presidentes. El Comité deberá reunirse ordinariamente una vez por semana y extraordinariamente cuando sea convocado por su Presidente.

Entre sus atribuciones están:

• Asegurar la ejecución eficiente de las decisiones adoptadas en las Reuniones de Presidentes.
• Velar por el cumplimiento de las disposiciones del presente Protocolo.
• Establecer las políticas sectoriales.
• Someter, por conducto de su Presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el Proyecto de Presupuesto de la organización central del SICA.
• Proponer al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, el establecimiento de las Secretarías órganos subsidiarios que estime convenientes.
• Aprobar los Reglamentos e Instrumentos que se elaboren en el marco del Sistema.
• Revisar los informes semestrales de actividades del Sistema.

No obstante, el trabajo de Bollin[26] señala que, este Comité, no había logrado asumir las tareas para las cuales fue creado. Aunque los países nombraron sus miembros entre los años 1995 y 1996 únicamente se habían reunido siete veces.[27]

Asimismo, se señala que el Comité fue integrado por funcionarios de muy distinto nivel (desde ejecutivos hasta Ministros), lo cual dificultó una integración homogénea del Comité y, como no se logró llegar a un acuerdo sobre el nivel de sus integrantes el Comité fue abandonado.[28]  El abandono del Comité Ejecutivo generó la ausencia de un mecanismo de enlace entre las decisiones que tomaran los presidentes y el aparato institucional de la Integración.

3.4       La Secretaría General

 El Protocolo de Tegucigalpa establece que la Secretaría General deberá estar a cargo de un Secretario General, nombrado por los Presidentes de la región reunidos y su período no excederá los cuatro años.

La figura del Secretario General representa la más alta jerarquía de la administración del Sistema y, además, posee la representación legal de la misma.

Entre sus funciones está:

• Representar al SICA en el ámbito internacional y cuando le sea encomendado por el Consejo de Ministros.
• Ejecutar los mandatos derivados de las Reuniones de Presidentes, Consejos de Ministros v Comité Ejecutivo.
• Elaborar el Reglamento Administrativo y otros instrumentos de la Secretaría General.
• Gestionar y suscribir instrumentos internacionales enmarcados en el ámbito de sus competencias.
• Gestionar la cooperación financiera y técnica necesaria para el buen funcionamiento del SICA.
• Formular su programa de labores, su informe anual el presupuesto.
• Participar con voz en todos los órganos del SICA.
• Velar por el cumplimiento de las disposiciones de este Protocolo.
• Gestionar el aporte nacional correspondiente al Presupuesto Ordinario y los extraordinarios.
• Nombrar y remover el personal técnico y administrativo de la Secretaría General.

Hasta la fecha, cuatro Secretarios Generales han asumido esta función. Roberto Herrera Cáceres, de Honduras, asumió entre 1993-1997. Durante el período 1997-2001 continuó las labores el nicaragüense Ernesto Leal. Finalmente, en el lapso 2001-2004 asumió el salvadoreño Oscar Santamaría.

Una de las principales deficiencias que se le han señalado a la Secretaría General reside en sus funciones de coordinación, pues, en este contexto los Ministros de Relaciones Exteriores han asumido esta labor como propia.[29]

Asimismo, la Secretaría General sufrió un fuerte debilitamiento cuando las Secretarías de los Ministerios de Relaciones Exteriores decidieron asumir las tareas secretariales aduciendo que no hacerlo sería “una sesión de soberanía”.[30]

4.         Las críticas al Sistema: a manera de conclusiones

El Sistema de la Integración Centroamericana, SICA, que vino a sustituir a la Organización de los Estados de Centroamericanos, ODECA, propició el tránsito desde un esquema de integración protegido, que privilegió el desarrollo del mercado interno y la sustitución de importaciones, hacia un esquema de integración “abierto”, donde se privilegia el comercio extrarregional y la coordinación de procesos de estabilización y ajustes internos.

De esta manera, durante el primer quinquenio de la década de 1990 Centroamérica avanzó sustantivamente en términos de su transición democrática y el asentamiento de gobiernos pluralmente electos en comicios libres y transparentes, al tiempo que normalizaba sus relaciones económicas, comerciales y políticas, tanto en el ámbito intrarregional como en el extrarregional.

En este contexto, el proceso regional de integración sufrió, también, transformaciones positivas luego de la suscripción del llamado Protocolo de Tegucigalpa (1991). La Alianza para el Desarrollo Humano Sostenible se constituyó en la plataforma estratégica sobre la cual se levantarían los esfuerzos institucionales de la integración (Volcán Masaya, octubre 1994). Este marco jurídico y programático fue complementado con la firma del Tratado de Integración Social (San Salvador, 1995) y del Tratado de Seguridad Democrática (San Pedro Sula, 1995).

Sin embargo, a pocos años de reiniciado el proceso de integración, las críticas al Sistema no se hicieron esperar. Por una parte, se señaló que el proceso de integración centroamericana marchaba con actividades, proyectos y programas de cooperación en materias sociales y ambientales, en forma tímida y muy limitada, particularmente, en el campo político. Se criticó, también, el marcado énfasis que mostraba el Sistema en el área económica.[31]

4.1       El área institucional

Algunos autores hicieron énfasis en los aspectos institucionales. Herrera Cáceres señaló la inoperancia de varios organismos de la integración y el poco rendimiento exhibido frente a los objetivos para los cuales fueron creados. Además, resaltó la doble competencia que existe entre los propios organismos del Sistema y entre los organismos del Sistema y los órganos gubernamentales, lo cual se traduce en escasos niveles de coordinación y ejecución de las acciones.[32]

Se han señalado tres factores que revelan las deficiencias institucionales del nuevo esquema de integración regional. En primer término, la región no ha podido encontrar un punto de equilibrio entre sus instancias de decisión supranacionales y sus órganos intergubernamentales. En segundo lugar, la institucionalidad centroamericana difícilmente ha podido cumplir a cabalidad los objetivos para los cuales fue creada. En último lugar, sus mecanismos regionales no han podido garantizar con efectividad la implementación de las resoluciones presidenciales y la solución pacífica de las disputas.[33]

A pesar de los esfuerzos regionales por ajustar las deficiencias del Sistema de Integración los resultados no han logrado alterar significativamente la situación anteriormente descrita y, antes bien, a la crítica de la sociedad civil se suma cada vez más el descontento de diferentes gobiernos centroamericanos.[34]

Las críticas al sistema institucional de la integración han sido coincidentes. Por ejemplo, en 1993, durante la realización del Seminario Internacional: balance, perspectivas y alternativas de la Integración Centroamericana, se expresó que: “debe reconocerse que las instituciones o foros allí establecidos o reconocidos, están en la práctica desamparadas por los propios gobiernos por la falta de apoyo a las mismas, pese a tanto propósito declarado; además, las instituciones mismas –una vez pasada la etapa que sufrieron de revisión y reajuste- no están capacitadas internamente para una ejecución real de los compromisos regionales que se les asigna en los nuevos acuerdos, y menos aún las responsabilidades que se les señalan en cada una de las Cumbres Presidenciales, a lo largo de sus hemorragias resolutivas.”[35]

4.2       El área social

De otro lado, una de las críticas más fuertes al Sistema reside en el hecho de que a pesar del favorable crecimiento económico que experimentó la región en el primer quinquenio de la década de los noventa, no ha sido posible reducir el crecimiento de la pobreza y el ensanchamiento de las diferencias sociales.[36]

En esta dirección, los resultados del Proyecto Estado de la Región han dejado ver que, en Centroamérica las desigualdades se han afianzado a tal punto que resulta muy difícil para la población alcanzar un nivel de vida digno. Con excepción de Costa Rica, se afirma, más de la mitad de la población centroamericana es pobre y, al menos, una de cada cinco personas permanece en estado de indigencia.[37]

En este sentido, Bulmer-Thomas ha señalado que, “poverty restricts economic growth, generates social tensions and undermines efforts to promote political participation. The lack of purchasing power among a large sector of the population reduces the size of the internal market”.[38]

Más aún, el Segundo Informe del Proyecto Estado de la Región señala que si bien durante los años noventa disminuyó la incidencia de la pobreza, ello no ha sido suficiente pues Centroamérica posee hoy, en términos absolutos, más pobres que hace veinte años.[39]

4.3       El área política

Al Sistema de la Integración (SICA) se le ha criticado, también, por su débil accionar frente a la solución o desactivación de los diferentes diferendos limítrofes suscitados en Centroamérica. Los desafortunados roces entre países centroamericanos (Costa Rica-Nicaragua; Honduras-Nicaragua; Honduras-Nicaragua-El Salvador; Guatemala-Belice, para citar algunos ejemplos) mostraron las serias limitaciones del Sistema para actuar rápida y efectivamente.[40]

Los efectos causados, por ejemplo, debido al diferendo entre Honduras y Nicaragua por la delimitación de sus fronteras en el mar, sobre las relaciones internacionales centroamericanas en el marco de la integración fueron evidentes. Del intercambio verbal diplomático se transitó al desplazamiento de tropas hacia la frontera común y de allí, a la intervención de la Organización de Estados Americanos, OEA. Ello ocurrió sin que la presencia de los órganos de la integración regional interviniera o fueran convocados como entes mediadores de confianza.

Otra de los señalamientos que comúnmente se han expresado reside en el hecho de que, si bien los Estados miembros del Protocolo de Tegucigalpa concuerdan con los objetivos planteados por este instrumento, en la práctica muy pocos han tenido un sólido sustento interno o, que debido a su naturaleza no posen las condiciones políticas para su realización. Además, se ha hecho énfasis en la distancia que existe entre los objetivos planteados por dicho Protocolo y los propósitos políticos de los grupos dominantes en cada uno de los países de la región.[41]

4.4       El área económica y comercial

Álvaro de la Ossa, por su lado, ha puntualizado, en relación con el proceso de integración regional, que a partir de 1990 dicho proceso transita desde una época de “autonomía con integración” hacia un período de “dependencia sin integración”, en donde la convergencia tanto de los intereses de las clases políticas nacionales centroamericanas coinciden con las políticas de los organismos financieros internacionales, cuyo resultado desemboca en un nuevo modelo de desarrollo nacional y que permea los regional.[42]

De la Ossa, además, agrega, “el verdadero propósito de la integración oficial del presente es esencialmente fortalecer el sistema comercial intrarregional, apoyar políticas de preservación del medio ambiente financiadas desde el exterior, y modificar la estructura institucional. Se han revisado y modificado los objetivos de la mayoría de los organismos de la integración para ajustarlos a las necesidades de las políticas neoliberales.”[43]

Asimismo, se ha cuestionado también la sostenibilidad de un sistema de integración que  ha desarrollado, paralelamente, una serie de acuerdos de comercio e inversión con terceros (México, Canadá, Colombia, Colombia, entre otros) y que privilegian la preferencia a actores externos antes que a los miembros de la región. Ello, además, imposibilita el establecimiento y continuidad de una agenda realmente centroamericana.[44]

Solís Rivera, ha dejado ver, por su parte, que los principales factores que han limitado el proceso actual de la integración regional tienen que ver, en primer lugar, con el predominio en las estructuras de poder de toda la región de élites económicas y políticas históricamente opuestas a la integración y que privilegian más bien el estrechamiento de las relaciones bilaterales con socios extrarregionales.[45]

En segundo lugar, se logra advertir en la región una marcada debilidad del Sistema de la Integración, tanto en lo económico como en lo financiero, lo cual inhibe la consolidación del proyecto regional. En tercer lugar, el proceso de integración sufre una férrea resistencia de sus países miembros que le concedan un carácter supranacional. Finalmente, los gobiernos de la región se han inclinado por el establecimiento de “esquemas parciales” de integración, cuyo mecanismo ordenador privilegia la competitividad empresarial y ambiental, con lo que la visión establecida por ALIDES se ve disminuida.[46]

A lo anteriormente señalado, Solís agrega que, “desafortunadamente, el SICA ha crecido en medio de una interminable serie de marchas y contramarchas, fruto de la improvisación y la urgencia de responder a coyunturas políticas específicas, más que de un claro sentido de orientación estratégica, sustentado en objetivos y metas razonables y sostenibles.”[47]

Así, pues, lo que las diversas críticas han venido señalando es que las dificultades y limitaciones del Sistema de Integración no tienen únicamente sus causas en los temas administrativos o financieros. Antes bien, incluyen áreas importantes del complejo institucional del Sistema así como de los Estados miembros, con lo que se constriñe toda iniciativa tendiente a consolidar el principio de supranacionalidad de todo esquema de integración.

En síntesis, el Sistema de la Integración Centroamericana a pocos años de su constitución mostró serias deficiencias en el cumplimiento de sus objetivos y en la interacción entre objetivos, metas e instituciones[48], tal y como se señaló en el informe preparado por la CEPAL y el BID[49].

5.         Proceso de reforma al Sistema de la Integración (SICA)

5.1       La reforma del SICA de 1997

Como se señaló anteriormente, a pocos años de haberse iniciado el actual proceso de integración, este dio cuenta de una serie de “deficiencias musculares” para soportar la carga de tareas pendientes y el vertiginoso ritmo al que debía moverse para alcanzar las metas planteadas en Tegucigalpa y Ciudad de Guatemala.

Por tal razón, los Presidentes centroamericanos solicitaron a la Comisión Económica para América Latina, CEPAL, la realización de un diagnóstico que permitiera replantear la organización institucional del Sistema. A partir de dicha solicitud, se configuró el Programa de Apoyo al Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad de la Integración Centroamericana.

Con la Declaración de Panamá II y su Anexo Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad Regional, los Presidentes se proponen establecer “los cambios en la Agenda de Integración y sus órganos e instituciones deben propiciar la estabilidad y perfeccionamiento de los sistemas democráticos de Centroamérica, la participación de la sociedad civil, el regionalismo abierto, el combate a la corrupción y el abatimiento de la pobreza de nuestros pueblos. En general buscamos afianzar institucionalmente el desarrollo sostenible, de nuestra región, el buen uso de sus recursos naturales y la racionalización del gasto público.”[50]

Los objetivos principales fueron reducir la dispersión de instituciones y funciones del SICA, mejorar la coordinación, seguimiento, ejecución y evaluación de las decisiones presidenciales y ministeriales, fortalecer la participación de la sociedad civil así como fortalecer la capacidad técnica y administrativa.

La Reforma, no obstante, fue planteada en términos eminentemente institucionales, por tanto pasó por alto aquellas debilidades de carácter estructural ante las cuales el Sistema mostraba, también serias dificultades para alcanzar rendimientos aceptables. No se cuestionó, además, los términos conceptuales del proceso de integración y el nuevo modelo de desarrollo, ni se revisó a profundidad el papel del la Cumbre de Presidentes en el Sistema ni sus obligaciones en el ámbito nacional, ni las obligaciones de éstos con la Alianza para el Desarrollo Humano Sostenible.

La reforma, pues, buscó en primer lugar, reducir sustantivamente la dispersión del esquema de funcionamiento institucional de la integración. En segundo lugar, pretendió el fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de la Secretaría General a fin de maximizar el logro de los objetivos de la agenda centroamericana y mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional. Ello se planteó con el objetivo de contribuir al establecimiento de un equilibrio de la agenda en sus diferentes variables: políticas, económicas, sociales, culturales y ambientales.

Asimismo, dicha reforma estableció mecanismos por medio de los cuales los diferentes gobiernos de la región pudieran hacer frente a los compromisos financieros que implica el funcionamiento del Sistema.

Por otra parte, la propuesta de reforma también fue objeto de críticas. Por ejemplo, León Gómez señaló que: En la “Propuesta” no se hace ninguna referencia a la “gestión operativa” de los Organismos e Instituciones del SICA que supuestamente era el propósito del diagnóstico-evaluación BID-CEPAL y, por el contrario, se enfoca, en la práctica, a dejar inoperantes a los Órganos de la Integración Centroamericana que representan a la comunidad Centroamericana, como lo son: El Parlamento Centroamericano, que es representante directo de los pueblos de Centroamérica; el Comité Ejecutivo que es el representante directo de los intereses de la Comunidad Centroamericana frente a los de los Estados Miembros y a la Corte Centroamericana de Justicia que, además de su estabilizadora función social en su impartición de justicia en la Comunidad, es representante de la conciencia nacional de Centroamérica y depositaria y custodia de los valores que constituyen la nacionalidad centroamericana.[51]

No obstante, es posible distinguir, al menos, tres importantes obstáculos que impidieron un avance sustantivo en la reforma del sistema. En primer lugar, se debe señalar el carácter incompleto de la reforma. Es decir, el sistema en su conjunto no fue capaz de ejecutar los cambios en los instrumentos comunitarios, ni en las instituciones regionales. El Plan de Acción de Panamá II sufrió, por tanto, un  creciente olvido por parte de los Estados de la región. Como resultado de ello, los diversos órganos del Sistema vienen siendo objeto de fuertes críticas y descrédito inclusive, por parte de los Jefes de Estado de la región, dada la inoperancia y las pocas muestras de eficiencia que continuaban revelando.

En segundo lugar, las iniciativas del Plan de Acción fueron objetadas desde los mismos organismos que se deseaban reformar. Tanto la Corte Centroamericana de Justicia como el Parlamento Centroamericano se han resistido a aceptar lo dispuesto en Panamá. La Corte, por ejemplo, en la Resolución del Consejo Judicial Centroamericano de 26 de octubre de 1998, rechazó el proyecto de reformas al Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia.[52]

Finalmente, en 1998, la tragedia del Huracán Mitch asestó un nefasto golpe a la agenda regional. La destrucción que provocó este fenómeno afectó el reordenamiento de las prioridades e Centroamérica, el ajuste de la agenda y, lamentablemente, nuevas divisiones a o interior de la región. Además obligó a concentrar la atención en la reconstrucción inmediata de Centroamérica, lo cual propició la recomposición de los vínculos del Istmo con los Estados Unidos.

A este respecto, Solís segura que “la renuencia de los gobiernos centroamericanos de concretar la reforma del SICA en los términos acordados en Panamá en 1997, por otra parte, subraya la existencia de debates inconclusos en torno al modelo de integración que el Istmo deberá desarrollar en el próximo siglo. Esos debates no tienen que ver sólo con aspectos organizativos o de procedimiento (que parecieran ser los que más preocupan a las burocracias del SICA y a algunos tecnócratas que las asesoran), ni siquiera con los temas financieros e institucionales que sin duda constituyen una parte muy importante de la agenda de la reforma. En realidad y principalmente tienen relación con el tipo de integración y el grado de cesión de soberanía que los Estados están dispuestos a tolerar, en aras de la construcción de una comunidad regional capaz de competir exitosamente en un mundo de grandes bloques económicos y políticos.”[53]

A esta situación hay quienes agregan que básicamente se ha incurrido en el error de considerar como única alternativa, para la solución de todos los problemas de la región, el crecimiento económico de Centroamérica, con lo cual se ha tendido a supeditar la agenda regional a una estrategia de inserción exitosa en el mercado mundial que aún no logra articular un rumbo definido.[54] Este hecho, así planteadas las cosas, pasa por ALIDES, la Estrategia para la Transformación y Modernización de Centroamérica, la Agenda para la Competitividad de Centroamérica o Proyecto Harvard-INCAE, el Plan Puebla-Panamá o el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica con Estados Unidos.

No se ha logrado observar, pues, con claridad, el rumbo de la integración para Centroamérica, pues los magros resultados que produjo la reforma al SICA dejan serias dudas sobre la voluntad política de los países en avanzar sustantivamente en esa dirección. “No hay posibilidad ninguna de cumplir con los propósitos de la ALIDES mientras el Sistema regional continúe atrapado entre el burocratismo y la obsolescencia.”[55]

Desafortunadamente tanto la falta de voluntad política de los gobiernos que asumieron el poder en la región a partir de 1998, así como las secuelas que el Huracán Mitch dejó en Centroamérica, a finales de ése mismo año, estancaron primero e inhibieron después, la implementación de la Declaración de Panamá.

Desde entonces y hasta la hora, el SICA ha experimentado un debilitamiento progresivo que ha sido acompañado por un creciente deterioro en la calidad de vida de los centroamericanos.[56] En efecto, durante el último quinquenio Centroamérica se ha empobrecido y ha visto aumentar de manera preocupante las asimetrías económicas y -sociales en todos los países incluidos aquellos de mayor desarrollo relativo. El Istmo que rescató la democracia, ha sido incapaz sin embargo de transformar la nueva coyuntura política en un instrumento de desarrollo humano y más bien pareciera enrumbarse, tras la firma de un TLC con los EEUU, hacia el reforzamiento de estructuras de dominación y de subordinación comercial y económica que podrían reproducir los ciclos de violencia que tantos estragos ocasionaron en las décadas de 1970 y 1980.

Los principales resultados de este ritmo de trabajo regional (en promedio tres reuniones presidenciales por año e igual número de instrumentos declarativos en el mismo lapso) se ha reflejado en la generación de una serie de proyectos e iniciativas de infraestructura, reuniones y negociaciones de comercio exterior y el diseño de planes y estrategias diversas. Vale la pena destacar que, tanto el BCIE como el BID han venido apoyando algunos proyectos que tienen que ver con la modernización de sectores sociales como salud, educación, caminos rurales, entre otros.[57]

No obstante, el proceso también ha sentido las contradicciones entre los Estados, particularmente sobre algunas iniciativas regionales. Ello se advirtió aún más cuando Guatemala, el Salvador y Nicaragua firmaron la Declaración Trinacional Integración para el Siglo XXI, con el fin de desarrollar nuevas iniciativas y de dar un nuevo impulso al proceso de integración regional.

Uno de los aspectos que llama la atención de esta Reunión Presidencial Trinacional fue el establecimiento del Corredor Interoceánico de Transporte Multimodal, pues altera el curso oficial del Corredor Logístico establecido por la Iniciativa Mesoamericana de Integración Vial, del Plan Puebla-Panamá, particularmente, el segmento que corresponde al Corredor Atlántico comprendido entre Belice-Guatemala-El Salvador-Honduras.

5.2       La reforma del SICA de 2004

Como se mencionó anteriormente, la reforma al Sistema de la Integración Centroamericana buscó reducir sustantivamente la dispersión del esquema de funcionamiento institucional de la integración. Asimismo, pretendió el fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de la Secretaría General a fin de maximizar el logro de los objetivos de la agenda centroamericana y mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional. Ello contribuiría al establecimiento de un equilibrio de la agenda en sus diferentes variables: políticas, económicas, sociales, culturales y ambientales. De otro lado, la reforma estableció mecanismos por medio de los cuales los diferentes gobiernos de la región pudieran hacer frente a los compromisos financieros que implica el funcionamiento del Sistema.

Desafortunadamente tanto la falta de voluntad política de los gobiernos que asumieron el poder en la región a partir de 1998, así como las secuelas del Huracán Mitch que azoló a Centroamérica a finales de ése mismo año, estancaron primero e inhibieron después, la implementación de la Declaración de Panamá.  A ello se sumaron recurrentes y graves crisis fronterizas entre todos los países del área, así como complejas coyunturas internas que en última instancia impidieron la continuación del proceso de redefinición y mejoramiento de la agenda e instituciones de la integración.

Entre 1998 y el 2002, los esfuerzos por rescatar la reforma fueron retomados en tres momentos diferentes. En el año 2001, el ex Presidente de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez, lanzó a sus homólogos de Centroamérica el Plan de Acción Inmediata para la Reactivación de la Integración Centroamericana. En febrero del 2002, con la Declaración de Managua, los Presidentes de Centroamérica retoman, únicamente, el tema de las  reformas al Protocolo de Tegucigalpa (marco legal de la integración) y al Protocolo de Guatemala (marco legal de la integración económica) para crear un mecanismo de solución de controversias comerciales. Ese mismo año, el 22 de setiembre, el Presidente actual de Costa Rica, Abel Pacheco, con base en la Declaración de Panamá II y en el Plan de Acción Inmediata para la Reactivación de la Integración Centroamericana, plantea de nuevo la reforma al PARLACEN.

En este contexto, a inicios del 2004 el Sistema de la Integración vuelve a sufrir un ciclo de crisis e inestabilidad. Tanto el Presidente de Guatemala, Oscar Berger, como el Presidente de Honduras, Ricardo Maduro, han coincidido en la necesidad de someter a una nueva revisión al Parlamento Centroamericano, a fin de determinar la vigencia de dicho órgano o su eliminación. A dicha propuesta se han sumado los presidentes de El Salvador, Francisco Flores, y de Nicaragua, Enrique Bolaños, quienes están dispuestos a escuchar las propuestas de sus homólogos centroamericanos. Por su parte, la Presidenta de Panamá, Mireya Moscoso, declaró que el PARLACEN es una institución inoperante y que debería desaparecer.

1.         Plan de Acción Inmediata para la Reactivación de la Integración Centroamericana

Con las siguientes palabras inicia la propuesta del Ex-presidente de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez:

“Los gobiernos de Centroamérica están plenamente conscientes de su responsabilidad ante los compromisos asumidos en los instrumentos que crean el Sistema de Integración Centroamericana y, ven con preocupación que el Sistema ha perdido dinamismo y capacidad de respuesta ante los retos del desarrollo centroamericano, en especial el de disminuir la pobreza extrema y el de potenciar la óptima vinculación de la región a la economía mundial.”

El Plan consta de tres partes. La primera parte se dedica a sugerir medios para lograr un mejoramiento en materias como el desarrollo humano y lucha contra la pobreza. La segunda parte se concentra en aspectos claves para la revitalización del programa de integración económica. Finalmente, se hicieron recomendaciones para lograr una reforma a  la institucionalidad de la integración.

En materia de desarrollo humano y lucha contra la pobreza, se hizo un llamado a reconsiderar objetivos fundamentales de la integración como el fortalecimiento de variables como la educación, la salud, la paz y la democracia.

Se propuso la puesta en marcha de un Plan de Lucha contra la Pobreza y la implementación de un Programa más amplio de Desarrollo Humano, que se enfoque en mejorar la inversión de los Estados centroamericanos en aquellas variables que inciden directamente en la capacidad de los individuos para generar ingreso, tales como: los sistemas de salud; y el acceso a la educación. Por tanto, se consideró imperativo el establecimiento de compromisos por parte de los gobiernos para  elevar los niveles de inversión pública en salud, educación y vivienda.

Como resultado de ello, se establecieron las siguientes metas en el corto plazo en materia de inversión en educación y salud:

• Adoptar el compromiso de destinar mayores recursos a inversión social (salud y educación), el cual puede darse de forma gradual hasta alcanzar el límite óptimo.
• Establecer una meta de gasto público en Educación del orden del 6% del PIB para el año 2006, el cual puede alcanzarse mediante el compromiso de incrementar anualmente dicho rubro de gasto, de manera escalonada y proporcional, según lo que cada país necesite para alcanzar ese nivel.
• Establecer una meta de gasto público en Salud del orden del 5% del PIB para el año 2006, el cual puede alcanzarse mediante el compromiso de incrementar  anualmente dicho rubro de gasto, de manera escalonada y proporcional, según lo que cada país necesite para alcanzar ese nivel.
• Establecer programas específicos a nivel regional para combatir el analfabetismo, que asciende a casi 6.5 millones de personas en la región.
• Establecer programas especiales para ayudar a que los jóvenes y adultos que no hayan podido completar su escolaridad básica, lo puedan lograr.
• Desarrollar programas regionales para fomentar la educación en materia científica y tecnológica.

En cuanto a la revitalización del programa de integración económica se recomendaban líneas de acción en materia de comercio, sistemas financieros y sobre el Plan Puebla-Panamá.

En relación con el comercio se hizo especial énfasis en el comercio intraregional, el mejoramiento de la competitividad, el corredor logístico, la red de comunicación terrestre, las adunas, las telecomunicaciones, los puertos y otros temas logísticos. Teniendo en consideración estos aspectos se recomendaba lo siguiente:

• Aprobación del Tratado Centroamericano de Soluciones de Controversias Comerciales.
• Aprobación del Tratado Centroamericano sobre el Comercio de Servicios e Inversión.

Por otra parte, los temas prioritarios de la agenda sobre sistemas financieros se concentraron en: a) la aprobación del Acuerdo Centroamericano para la supervisión financiera recíproca con el fin de facilitar la supervisión consolidada de los grupos financieros regionales; b) la homologación de los mercados centroamericanos de deuda pública, con el objetivo de establecer reglas comunes para la negociación y liquidación de la deuda pública. La propuesta en este sentido procuraría que las agencias públicas que emiten deuda (Ministerios de Hacienda y Bancos Centrales) adopten políticas uniformes que cumplan con estándares internacionales para la negociación y liquidación de sus operaciones de financiamiento y control monetario.

En lo relacionado con el Plan Puebla-Panamá se recomendaba las siguientes acciones:

• Acelerar los trabajos planteados para el Plan Puebla-Panamá, particularmente con el nombramiento de algunas subcomisiones de las ocho iniciativas del Plan.
• Encargar a las Subcomisiones que, a más tardar el 15 de diciembre del 2001, presenten las propuestas respectivas para que se concreten los proyectos enmarcados en estas ocho iniciativas.

Asimismo, se propusieron varias líneas de acción para lograr una reforma a  la institucionalidad de la integración, con el fin de que dotarlas de mayor eficiencia y eficacia, así como para que se de un uso racionalizando de los recursos.

En primer lugar, se sugirió la integración del Comité Ejecutivo, hasta ahora sin resultado alguno, como una instancia que fortalezca, tanto la preparación adecuada de las decisiones de la Reunión de Presidentes, como su seguimiento. Como líneas de acción inmediata se establecieron las siguientes:

• Integrar el Comité Ejecutivo, a más tardar el 30 de noviembre de 2001. Los integrantes del Comité Ejecutivo serán nombrados por los señores Presidentes, y tendrán un perfil como el requerido para los Comisionados Plan Puebla-Panamá.
• Que el Comité Ejecutivo del SICA evalúe los presupuestos y programas de las distintas secretarías e instituciones del SICA, con miras a alcanzar una ejecución e implementación eficiente de los mandatos y acuerdos de la Reunión de Presidentes, y que presente un informe a los Ministros de Relaciones Exteriores en los primeros 30 días de funcionamiento. Deberán a su vez informar a sus respectivos gobiernos sobre las evaluaciones realizadas.
• Que el Comité Ejecutivo vele porque se cumplan los mandatos del Presente Plan de Acción.
• Presentar su programa de trabajo para cumplir a cabalidad con los mandatos del artículo 24 del Protocolo de Tegucigalpa.

De igual manera, se planteó una propuesta de reforma al Tratado constitutivo del Parlamento Centroamericano. De Manera tal que, se consideró fundamental, para el adecuado funcionamiento del PARLACEN, realizar una reforma del Tratado Constitutivo en los siguientes aspectos:

• Conformar el PARLACEN por legisladores en ejercicio de cada país;
• Establecer dos periodos ordinarios de sesiones por año de un mes cada uno;
• Eliminar la potestad de nombrar a los ejecutivos de más alto nivel de los organismos regionales.
• Que el PARLACEN pueda proponer leyes uniformes.

Por atraparte, también se planteó una reforma al Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, con la intención de contar con una instancia más efectiva que a su vez permita un uso más austero de los escasos recursos. Las reformas consistieron en lo siguiente:

• Reconocimiento del derecho de los centroamericanos a mecanismos alternativos de solución de conflictos y al arbitraje fuera de la Corte;
• Derogación el inciso f) del artículo 22 que da competencia a la Corte para intervenir en conflictos entre poderes dentro de cada Estado;
• Modificación del sistema de nombramiento de los magistrados de manera que la Corte esté conformada por magistrados en ejercicio de cada país, escogidos por los Presidentes de los Poderes Judiciales;
• Otorgar un carácter AD-HOC a la Corte, de manera que esta se reúna solo cuando es convocada.
• Conocimiento de los casos con remuneración por el sistema de dietas, que no sean de dedicación exclusiva, ni tengan obligación de residencia en la sede.
• Las reformas deben entrar en vigencia para cada país al momento de realizar la ratificación.

2.         La Declaración de Managua

La Declaración de Managua fue firmada el 27 de febrero del 2002 en ocasión de la reunión Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Managua, Nicaragua.

En esta reunión de acordó relanzar el proceso de integración económica centroamericana a través de la adopción de importantes compromisos que permitirán acelerar el cumplimiento de los objetivos de la integración. Las principales acciones se establecieron de la siguiente manera:

• Instruyeron a los Ministros de Integración Económica Centroamericana para profundizar la integración económica dentro del marco del Protocolo de Guatemala. En particular, avanzar decididamente en la zona de libre comercio intra-regional y en el proceso de conformar la Unión Aduanera entre los países de la región, dentro del espíritu de flexibilidad que establece dicho Protocolo.
• Se aprobó la Enmienda al artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), relativo al sistema de solución de controversias comerciales, a fin de contar con un mecanismo alterno, ágil y moderno para solucionar las controversias comerciales.
• Se aprobó, también, la Enmienda al artículo 38 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), relativo a la integración del Consejo de Ministros de Integración Económica.
• Se aprobó la propuesta de los Ministros responsables del comercio exterior en relación con la eventual negociación de un Tratado de Libre Comercio entre los países centroamericanos y los Estados Unidos de América.
• Se asignó a los Ministros responsables del comercio exterior la conducción de dichas negociaciones, con el apoyo político de los Ministros de Relaciones Exteriores.
• Se encomendó a los Ministros responsables del Comercio Exterior para que en coordinación con los Ministros de Relaciones Exteriores, promuevan el fortalecimiento de las relaciones comerciales con la Unión Europea, con vistas a la negociación de un Acuerdo de Asociación Global.

3.         La propuesta Pacheco

El 24 de setiembre del 2002, durante el discurso del Presidente de Costa Rica, Dr. Abel Pacheco de la Espriella, ante el Pleno del Parlamento Centroamericano, presentó una propuesta para la reforma de este organismo. Tal propuesta contenía los siguientes aspectos:

 

• Reducir el número de parlamentarios de cada país ante el PARLACEN a un número no mayor de cinco por cada país. Personalmente, abogo por un máximo de tres diputados por país.
• Eliminar la elección específica de diputados ante el PARLACEN e integrar este órgano con diputados miembros de los Parlamentos Nacionales. Así funcionó el Parlamento Europeo en sus inicios y así funciona actualmente el PARLATINO.
• Eliminar la retribución especial a los diputados ante el PARLACEN de forma que cada diputado, reciba, únicamente, la dieta que le corresponde como Miembro de un Parlamento Nacional.
• Eliminar el doble fuero de inmunidad y privilegio que actualmente protege a cada diputado ante este Parlamento, de manera que esos fueros se limiten al que cada diputado tiene en su país como miembro del Parlamento Nacional y a la protección que reconoce el Acuerdo Sede.
• Eliminar la cláusula que convierte automáticamente a cada ex Presidente de la República y a cada ex Vice-Presidente de los países de la región en un diputado ante el PARLACEN.
• Dejar claramente expresado, mediante las reformas que sean pertinentes, la naturaleza jurídica del PARLACEN como órgano del SICA.
• Someter el Presupuesto del PARLACEN al sistema de auditoria y fiscalización del SICA, cuya responsabilidad,  el Protocolo de Tegucigalpa, asigna al Consejo Regional de Ministros de Relaciones Exteriores.
• Circunscribir la función del PARLACEN a dos periodos anuales, de un máximo de treinta días cada uno, para conocer materias propias de la integración en campos en donde, el SICA le reconozca competencias.

Notas

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