1. Introducción
Todo presupuesto público constituye una importante herramienta para la ejecución de las políticas públicas, en especial, en un país, en donde, en reiteradas ocasiones, se ha señalado que la mayor debilidad de tales políticas es la ausencia de contenido presupuestario.
En materia de seguridad, el presupuesto también es un reflejo de los consensos políticos alrededor de aquellos temas en donde las prioridades políticas son coincidentes. El análisis del presupuesto revela, también, con claridad el enfoque y concepto de seguridad que se ha asumido a lo largo de un período de tiempo por las distintas administraciones. No siempre a través del análisis presupuestario es posible conocer la forma en que se abordarán los problemas de seguridad o la manera en que se visualizan las amenazas; pero, la distribución de los recursos puede dar señales sobre estas preguntas.
Estas notas presentan de manera muy breve los principales resultados de un estudio realizado durante el año pasado en relación con el gasto público en materia de seguridad, considerando únicamente los recursos asignados al Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Justicia y Paz y la Dirección Nacional de Inteligencia (DIS).
En esta primera síntesis, se presentan los principales resultados del análisis hecho en relación con el presupuesto del Ministerio de Seguridad en un período de diez años (2002-2014). El estudio, que tiene un carácter exploratorio, tuvo como objetivo responder a la pregunta ¿cuál ha sido la inversión pública en las administraciones Arias Sánchez, Chinchilla Mirada y Solís Rivera?
2. Resultados preliminares
Una primera observación es la evolución en la presentación de la política pública. El análisis muestra que las respuestas por parte del Estado son cada vez más especializadas, complejas y de mayor envergadura presupuestaria.
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Evolución de las propuestas de seguridad en las distintas administraciones |
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Administración |
Plan de seguridad |
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Miguel Á. Rodríguez (1998-2002) |
Programa “Tranquilidad para Todos” |
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Abel Pacheco (2002-2006) |
Plan Nacional de Seguridad Integral y Participación Ciudadana. |
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Oscar Arias (2006-2010) |
Contrato con la ciudadanía |
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Laura Chinchilla (2010-2014) |
POLSEPAZ |
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Luis Guillermo Solís (2014-2018) |
No se idéntico un plan concreto. |
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Elaboración propia con base en los Planes Nacionales de Desarrollo. |
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Paralelamente a esta evolución de las políticas de seguridad, se han hecho esfuerzos por darle contenido presupuestario a las propuestas de los gobiernos.
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados.
El país, en un período de tiempo de diez años (2002-2011) cuadriplicó el presupuesto del Ministerio de Seguridad Pública (MSP). El año 2008 es el año que marca hitos importantes en la seguridad. Es el año en que se transita hacia cifras de dos dígitos en las tasas de homicidios y es el año en que se duplica el presupuesto luego de casi ocho años de crecimiento sostenido.
Resulta interesante también, cuando se comparan los gastos totales del Ministerio de Seguridad, en particular, cuando se observa el período de tiempo que le ha tomado a la institucionalidad lograr presupuestos que vayan más allá del pago de salarios.
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados.
Durante muchos años el presupuesto del Ministerio de Seguridad estuvo estrechamente vinculado al pago de salarios y otros gastos corrientes. Sin embargo, se observa que a partir del año dos mil ocho el presupuesto logra despegarse de las planillas y puede disponer de recursos para la inversión en otras áreas importantes.
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados.
Una vez más, es el año 2008 el que marca un viraje en el destino de los recursos. A partir de este año, los recursos destinados a construcción de edificios y a compra de maquinaria y equipo se incrementaron en cifras muy altas, en relación con los datos de inversión del año 2002, por ejemplo.
Llama la atención también la preponderancia del gasto destinado a los diferentes cuerpos policiales que están adscritos al Ministerio de Seguridad. La Fuerza Pública continúa teniendo un rol indiscutible.
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados.
Las cifras confirman la importancia de los oficiales de policía (Fuerza Pública) dentro de las distintas respuestas que se ofrecen desde los gobiernos. Es importante destacar que dentro de este esquema de asignación de recursos, la policía de control de drogas no posee un respaldo presupuestario importante, a pesar que con anterioridad se afirmó la aparición e incremento de la violencia y muertes donde median actividades vinculadas al uso, tráfico o comercialización de drogas.
Otro actor importante en las estrategias de abordaje del problema de la inseguridad son las agencias de seguridad privada. Los cuerpos de seguridad privada superan el número de oficiales del Estado.
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados.
Un crecimiento similar se observa, tanto en el Ministerio de Justicia, como en el poder judicial. El poder judicial experimenta un incremento importante de sus recursos a partir de la reforma del Código Penal que, se planteó como la solución al problema de inseguridad. Sin embargo, el presupuesto del Ministerio de Justicia, en donde se adscribe el Sistema Penitenciario Costarricense no ha sufrido un incremento tan importante.
Fuente: elaboración propia con base en los presupuestos ejecutados.
Hay una dinámica muy interesante en materia de prevención de la violencia que debe ser destacada y que tiene, una vez más, como referente al año 2008. La prevención en Costa Rica posee dos fases claramente marcadas. La primera generación de reformas a la policía se dio a partir de tres instrumentos importantes, la promulgación de la Ley 7410 (1998), la Ley 8096, sobre el fortalecimiento de la policía civilista (2001) y el Decreto Ejecutivo No. 32177-SP (2005) que, en su conjunto, reformaron la política de seguridad y sentaron las bases de lo que sería una policía con enfoque comunitario, preventivo y de corte civil.
Una segunda generación de reformas que dan un giro importante al enfoque preventivo del país ocurre a partir del año 2008. Entre el año 2008 y 2009 se discute y aprueba la Ley de Modificación de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, Nº 6739, que cambia el nombre del Ministerio de Justica a Ministerio de Justicia y Paz. Como resultado de este giro en la nomenclatura del Ministerio, se dispone, también, la creación del Sistema Nacional de Promoción de La Paz y la Convivencia Ciudadana, que tiene como principal actor al Viceministerio de Paz, respaldado en el decreto 37360. Este entramado institucional tiene como principal objetivo diseñar y ejecutar el Plan Nacional de Prevención de la Violencia y Promoción de la Paz Social. Esto le ha dado un giro al enfoque preventivo que el país había venido implementando desde finales de la década de los noventa, con la implementación de la policía comunitaria.
Dos ministerios han venido a cumplir un rol fundamental en materia de prevención. El Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Ministerio de Justicia y Paz, por medio del Viceministerio de Paz. Hay innovaciones importantes en la dinámica del abordaje preventivo que aún no se tiene claro el impacto de su ejecución.
3. Primeras observaciones
- Institucionalmente, el país se debate o se confunde entre la tradición en la respuesta o en la renovación de sus abordajes, visiones y estructuras.
- Ciertamente hay una fuerte presión fiscal que limita el abordaje de problemas estructurales como la desigualdad. Sin embargo, el país ha logrado recientemente resultados. Ello debe ser sistematizado y reproducido sin el tradicional celo partidario por retomar políticas del partido de gobierno que se va.
- Hay una constelación de Ministerios que puedan tomar el liderazgo en la renovación institucional como el MEP, el MJP o el Ministerio de Trabajo. Sin embargo, no se pone atención de las políticas o programas que se ha desarrollado.
- Lamentablemente el MSP que puede jugar un papel fundamental en la transformación de los enfoques y abordajes, ha estado repitiendo las recetas que apuestan por el control. El análisis de sus dinámicas presupuestarias da luces de una institución atada a la visión policial como única respuesta. Los pocos recursos que ha logrado invertir en otras áreas que no son policía refuerzan la visión reactiva: inversión en edificaciones, oficiales y equipo. Es necesario reforzar las discusiones sobre cambio, transformación y reforma institucional.
- El Viceministerio de Paz a pesar de su estrechez financiera y limitación de cobertura podría también generar una reflexión más profunda sobre el cambio institucional antes las dinámicas de la criminalidad.