1. Punto de partida
El planteamiento de la política exterior en Costa Rica es un tema que genera poca discusión en el ámbito nacional debido, principalmente, a que su diseño pocas veces requiere de un consenso doméstico que legitime sus metas, objetivos, medios y resultados.
Contribuyen a esta situación, además, el hecho que el país no posea los recursos necesarios como para plantear una política exterior que genere un liderazgo hemisférico o regional. De igual manera, presiona su condición particular de país catalogado de “renta media”, lo que le obliga a asumir de oficio acciones en el exterior que tal condición le imponen. Finalmente, ejercen una fuerte limitación las condiciones internas o domésticas que influyen en la capacidad del Estado para plantear su política exterior.
De esa cuenta, el análisis de la política exterior plantea dos cuestiones importantes. Por un lado, exige una definición clara sobre lo que es la política exterior y, por otra parte, demanda un conocimiento sobre los rendimientos de su aplicación. En este contexto, definía el Canciller, Gonzalo Facio (1977), la política exterior como "un instrumento destinado a complementar los objetivos de la política interior de cada país. Y como estoy convencido que la libertad integral del ser humano y el aceleramiento de nuestro desarrollo económico y social, son las máximas metas de política interna de nuestro gobierno, creo que ellas deben ser complementadas mediante una vigorosa política internacional."
Por su parte, Philip A. Reynolds (1977) afirma que la política exterior consiste en las decisiones y acciones de quienes gobiernan con el objetivo de lograr o alcanzar determinados resultados a largo o corto plazo. Indica, además, este autor, que tales decisiones están influidas o condicionadas por circunstancias que pueden ser de carácter interno o externo.
Karl Deutsch (1990) explicaba que, la política exterior de todos los países versa, en primer lugar, sobre la preservación de su independencia y seguridad y, en segundo lugar, sobre el seguimiento y protección de sus intereses económicos (en particular, los tocantes a sus grupos de interés más influyentes). Agregaba, además, que, a su vez, cada una de estas actividades es, en cierta medida, un instrumento para profundizar a algunas o todas las otras, pero cada una de ellas también tiende hasta cierto punto a convertirse en un fin en sí mismo. A su turno, cada una da origen a organizaciones burocráticas formales y a grupos de interés públicos y privados informales. Cada una genera una red más o menos distintiva de corrientes de información, imágenes y memorias, además de una red de expectativas y gratificaciones materiales.
Stanley Hofmann (1979) en “Teorías contemporáneas sobre las relaciones internacionales”, concluye que ciertamente la defensa de los intereses nacionales constituye la esencia misma de toda política exterior y que esta no puede someterse a otro principio que el del interés nacional.
En virtud de ello, complementa Reynolds (Op. Cit), quienes toman decisiones, o asesoran a quienes deciden, en materia de política exterior, disponen de distintos medios para alcanzar las metas que se han propuesto y, claro está, tomando en consideración los limites que impone el contexto. Este autor hace un fuerte énfasis en la necesidad de tener claro todas estas condiciones, los recursos o medios y los mecanismos de decisión, pues quienes asesoran o deciden deben saber que todas estas circunstancias determinan el rumbo de los acontecimientos sobre los cuales están decidiendo.
En Costa Rica, es el Plan Nacional de Desarrollo el instrumento que permite observar las metas que el gobierno se ha planteado en materia de política exterior, así como el papel que tal política tendrá en la consecución de los objetivos que se ha propuesto en el corto y mediano plazos.
De igual forma, Hoffmann (1988), en “Orden mundial o primacía”, demuestra que, toda política exterior debe ser planteada en virtud de lo que desea alcanzar y no por lo que se desea evitar. Una política exterior, afirma, puede enfocarse en la búsqueda de seguridad y privilegiar, como resultado de ello, la defensa; mientras que una política exterior, que procure las alianzas internacionales, requerirá de mucha flexibilidad y altos mecanismos de control. Finalmente, señala este autor, una política exterior que ponga de relieve el papel que un Estado debe jugar en el ámbito internacional debe idear una política que proporcione coherencia, capacidad de acción de largo alcance y la integración de las consideraciones domésticas en los asuntos exteriores.
Los intereses por la tanto, son vitales, en la orientación de la política exterior. Santa Cruz, señala que más allá de un planteamiento mecánico de los intereses nacionales, éstos son construidos, como objetos significativos a partir de entendimientos comunes, mediante los cuales, se comprende el mundo, sobre todo el sistema internacional y el lugar del Estado en él. Los intereses nacionales surgen de las representaciones a través de las cuales los y las funcionarios del Estado y otros individuos encuentran sentido en el mundo que les rodea. Los individuos que ocupan cargos desempeñan un papel crucial en la construcción del significado del interés nacional.
Con el advenimiento de la globalización, Hoffmann (1991), en Jano y Minerva, nos advierte que este fenómeno es un proceso que aumenta la importancia de los factores internos en la política internacional. La agenda de la política mundial ya no está formada por las cuestiones estratégico-diplomáticas tradicionales (aunque éstas sigan siendo esenciales). Tiende a estar ocupada por las mismas cuestiones que son centrales para la política interna, es decir, cuestiones de crecimiento económico y de bienestar social. La política exterior se convierte, entonces, en la proyección externa de las necesidades e impulsos internos, la política internacional en la confrontación y con conciliación de proyectos internos.
Como resultado de ello, las circunscripciones de la política exterior se han ampliado a los “establishments” tradicionales y especializados de personas expertas en la política exterior y complejos militares-industriales, se debe agregar ahora todos los grupos cuyos intereses están afectados por lo que sucede en el exterior. El alcance de estos grupos depende, por supuesto, de las cuestiones, de la naturaleza del régimen y del grado de participación de la nación en la economía mundial.
En este contexto, Hoffmann propone dos tipos ideales de políticas exteriores que los Estados pueden proponer. Por una parte, está el tipo ideal cuyo interés primario es su propio desarrollo interno o transformación o conservación. Esta política exterior perseguirá acciones sumamente instrumentales. Por otra parte, está el tipo ideal cuyo principal interés es su imagen, influencia y rol en la escena internacional y, por tanto, adaptará sus acciones a las necesidades de este rol. Las políticas exteriores ubicadas en el primer grupo buscarán por naturaleza ganancias absolutas; mientras que las políticas exteriores del segundo grupo, procurarán ganancias conjuntas o relativas.
De manera muy similar, Gardini, G. L. y Lambert, P. (2011) en el análisis que realizan de las políticas exteriores de América Latina, señalan que hay una doble definición de la política exterior en virtud de factores como el pragmatismo y la ideología. Una política exterior pragmática consiste en una política basada en el principio de utilidad, trabajabilidad y sentido práctico de las ideas, las políticas y los objetivos. En esta definición, estos elementos presionan y privilegian la acción sobre la doctrina, la experiencia sobre los principios. Hay un fuerte énfasis en la evaluación de aseveraciones y acciones de acuerdo a sus consecuencias prácticas. Una política exterior pragmática puede estar asociada y caracterizada por una planificación de mediano plazo estructural, más que una simple política gubernamental.
Por su parte, una política exterior ideológica hace un fuerte énfasis en los principios y doctrinas de las soluciones sobre la adaptabilidad y el sentido práctico de las consecuencias de las afirmaciones y acciones. La compatibilidad de los principios establecidos es la clave de los criterios sobre los cuales se evalúa el mérito de la política exterior. Aunque las instituciones ideológicas no son necesariamente dogmáticas, una política exterior basada en las prioridades ideológicas y posiciones preconcebidas sobre la viabilidad y utilidad de sus propuestas. Una política de este tipo puede estar asociada y caracterizada por sus planes de corto plazo y una visión personalizada de las relaciones internacionales relacionada a un líder o una administración específica más que a una consistencia con el interés nacional.
En suma, la política exterior contemporánea, como se ha señalado, es más de lo que nos han venido planteando los tres enfoques tradicionales cuando señalaban que, la política exterior solo tenía las siguientes posibilidades:
- De acuerdo con la visión del realismo, la política exterior posee la función de asegurar los intereses de los Estados y su seguridad (Morgenthau:2001).
- Desde el punto de vista de los liberales y neoliberales, la política exterior en la opción que los Estados emprenden de manera colectiva para obtener resultados que de forma individual les resulta muy difícil. (Keohane y Nye:1988)
- Por su parte, los neorrealista piensan que la política exterior es la forma en que los Estados con capacidades relativas menores se adaptan a las estructuras de poder globales que imponen las grandes potencias. (Waltz:1988)
La realidad global demanda a cada uno de los Estados una acción en el exterior mucho más profunda e innovadora, no solo en la definición de los intereses, objetivos o metas, sino en el papel que juegan la burocracia diplomática de los Estados.
2. Plan Nacional de Desarrollo y política exterior (2019-2022)
La política exterior de la Administración Alvarado Quesada se planteó en tres momentos muy distintos cada uno de ellos. El primer momento se hizo por intermedio de la Canciller (en ese momento), y Vicepresidenta, Epsy Campbell, a finales del mes de abril, luego de la toma de posesión del nuevo gobierno. En ese momento, la ex Canciller, declaró a la prensa que sus prioridades estarían divididas en dos sentidos, por un lado, el diálogo ciudadano y la agenda ambiental. Por otra parte, estaría enfocada en el ordenamiento de la cooperación internacional con el fin de fortalecer áreas estratégicas en materia técnica, financiera, social y cultural.
En esa oportunidad fue clara al señalar, en relación con Nicaragua, que la solución al conflicto interno obedece a una voluntad de negociar internamente, con el acompañamiento de las instituciones hemisféricas de carácter multilateral. Además, dijo que, era necesario, también, fortalecer las relaciones con China, Estados Unidos y la Unión Europea, así como impulsar la agenda ambiental y de desarrollo sostenible.
El segundo momento de la política exterior de esta Administración se planteó cuando la excanciller compareció ante la Comisión de Asuntos Internacionales de la Asamblea Legislativa, y explicó los principales ejes de la política exterior para los próximos cuatro años.
En esa oportunidad, se establecieron siete ejes de trabajo que son, ambiente, aprendizaje e innovación, inclusión y paridad, relaciones multilaterales, regionales y bilaterales, así como también la cooperación internacional. La Canciller (en ese momento), señaló la importancia de la política exterior para la construcción del desarrollo nacional y el liderazgo del país en el mundo. Sin embargo, para esa fecha, el Plan Nacional de Desarrollo aún no estaba elaborado y hace falta confrontar lo planteado en aquella oportunidad, con las propuestas que contienen el Plan Nacional de Desarrollo, que se presentó recientemente.
El tercer momento de la política exterior de la actual administración pasa por dos hechos fundamentales, la renuncia de Epsy Campbell como Ministra de Relaciones Exteriores, la presentación del Plan Nacional de Desarrollo y la presencia de al menos tres candidaturas a ocupar el máximo puesto en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
El Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública 2019-2022 (PNDIP) es un instrumento que posee las siguientes características: Integra el tema de la Inversión Pública en un solo documento; incluye por primer vez la participación ciudadana; incorpora menos objetivos, indicadores y metas; incorpora políticas, planes, programas o proyectos de las diferentes instituciones públicas; incorpora el enfoque integral del Desarrollo Sostenible; incorpora indicadores relacionados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), mejora el Enfoque de Gestión por Resultados, entre los principales.
Está diseñado sobre la base de cuatro principios: 1) realidad; 2) plurianualidad; 3) Integridad y 4) flexibilidad. De igual manera, posee cinco grandes áreas orientadoras, desarrollo sostenible, gestión por resultados, derechos humanos, gestión de riesgos y gobierno abierto.
El PNDIP fue elaborado bajo el enfoque del desarrollo sostenible. Cuenta con 138 indicadores que se vinculan directa o indirectamente con los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) definidos para Costa Rica, lo que representa un 63,0% del total de los indicadores.
El objetivo nacional del PNDIP es el siguiente, “generar un crecimiento económico inclusivo a nivel nacional y regional, en armonía con el ambiente, generando empleos de calidad, reduciendo la pobreza y la desigualdad.”
Posee cinco variables que definen las metas nacionales:
- Crecimiento
- Desempleo
- Índice Pobreza Multidimensional
- Descarbonización
- Desigualdad
Como se puede observar, el PNDIP posee una fuerte tendencia a la resolución de los principales problemas domésticos.
Las áreas estratégicas son las siguientes que, además, definen las tareas donde participan los Ministerios que llevarán la rectoría y los complementarios:
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ÁREA ESTRATÉGICA |
ENTIDAD RECTORA Y COMPLEMENTARIAS |
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Innovación, Competitividad y Productividad |
1. Comercio Exterior 2. Hacienda Pública, Monetario y Supervisión Financiera 3. Educación y Cultura 4.Trabajo, Desarrollo Humano e Inclusión Social 5. Ciencia y Tecnología, Telecomunicaciones y Gobernanza 6. Desarrollo Agropecuario y Rural 7. Ambiente, Energía y Mares 8. Economía, Industria y Comercio 9. Correos de Costa Rica 10. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto 11. Turismo |
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Infraestructura, Movilidad y Ordenamiento Territorial |
1. Infraestructura y Transporte 2. Ambiente, Energía y Mares 3. Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos |
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Seguridad Humana |
1. Seguridad Ciudadana y Justicia 2. Trabajo, Desarrollo Humano e Inclusión Social 3. Turismo 4. Ambiente, Energía y Mares 5. Educación y Cultura |
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Salud y Seguridad Social |
1. Salud, Nutrición y Deporte 2. Infraestructura y Transporte 3. Ambiente, Energía y Mares |
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Educación para el Desarrollo Sostenible y la Convivencia |
1. Educación y Cultura 2. Ciencia, Tecnología, Telecomunicaciones y Gobernanza |
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Economía para la Estabilidad y el Crecimiento |
1. Hacienda Pública, Monetaria y Supervisión Financiera |
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Desarrollo Territorial |
1. Ambiente, Energía y Mares 2. Desarrollo Agropecuario y Rural 3. Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos 4. Turismo |
Como se puede apreciar, dentro del Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto no posee un papel preponderante en la ejecución de los ejes o áreas estratégicas. SU papel es secundario en el único eje donde parece que es el de Innovación, competitividad y productividad.
Dentro de este eje, el Ministerio de Relaciones Exteriores aportará en dos intervenciones estratégicas que son las siguientes:
- Desarrollo de los ejes estratégicos de la Política Exterior: Diplomacia Ambiental y de Cambio Climático; Diplomacia para la Innovación, el Conocimiento y la Educación; Diplomacia para la Inclusión Social, la Cultura y la Paridad de Género; Diplomacia para la Paz, la Democracia, la Transparencia y la Lucha contra la Corrupción y Diplomacia Económica.
- El Programa para el fortalecimiento de la cooperación Sur-Sur, Triangular y Descentralizada.
De su lado, el Ministerio de Comercio Exterior tendrá como responsabilidad llevar adelante las siguientes intervenciones estratégicas:
- Programa de Exportaciones.
- Atracción de inversión extranjera directa (IED).
- Programa de encadenamientos productivos para el desarrollo nacional.
- Proyecto Descubre.
- Simplificación de procesos para instalación de proyectos de inversión mediante la ventanilla única de inversión (VUI).
- Programa de encadenamientos productivos para el desarrollo nacional.
- Proyecto Descubre.
- Concreción del ingreso de Costa Rica a la OCDE.
- Programa de Integración Fronteriza.
- Modernización y fortalecimiento de la plataforma de comercio exterior de Costa Rica.
3. Conclusiones preliminares
- Las dos administraciones del Partido Acción Ciudadana evidencian un replanteamiento de la política exterior del país hacia objetivos más internos y vinculados al desarrollo económico y social.
- Dentro de esta propuesta, se advierte un papel preponderante para el Ministerio de Comercio Exterior y una tendencia a disminuir dentro del PNDIP la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores.
- En este PND el Ministerio de Relaciones Exteriores no figura como una entidad rectora en ninguno de los ejes estratégicos del PNDIP.
- De su lado, el Ministerio de Comercio Exterior asume un papel de entidad rectora en el área de Innovación, competitividad y productividad asumiendo nueve intervenciones estratégicas, sobre las dos intervenciones estratégicas que se le asignaron a la Cancillería.
- El PNDIP no hace referencia, ni en el diagnóstico, ni en sus lineamientos estratégicos a los temas planteados por la ex Canciller Epsy Campbell.
- No hay referencia dentro del PNDIP a los temas de Derechos Humanos, en particular la agenda sobre Derechos de la población FGBTI a la que había hecho referencia la ex Canciller, ni a los temas de migración o sobre el estado de la democracia en América Latina o sobre la política multilateral del país en organismos como la OEA o la ONU.
- Las referencias a las acciones ambientales de la política exterior están sugeridas, pero no con la claridad con la que se había planteado en las dos primeras fases del planteamiento y diseño que se han señalado anteriormente.
- A diferencia de la Administración anterior, este PNDIP retoma la negociación de tratados de libre comercio y mantiene la estrategia (muy general) para la atracción de inversión extrajera directa (IED).
- Como no hay un planteamiento estratégico de política exterior sobre las distintas situaciones del entorno internacional, es de suponer que las acciones del gobierno serán más orientadas por la coyuntura y la reacción que a una planificación de la conducta del Estado frente a las demandas internacionales.
- De acuerdo con lo visto anteriormente, el país pareciera haber adoptado una política exterior muy pragmática que se concentra en aquellas actividades que se consideran estratégicas para el logro de objetivos económicos.
- Desde el punto de vista de la tipología planteada por Hoffmann, podría decirse que aquel Estado que privilegie como interés nacional el desarrollo de su economía a lo interno tenderá a tener una política exterior menos visible, más proteccionista, conservadora e instrumental.
- En este contexto, vale la pena profundizar, desde el punto de vista de Santa Cruz, cómo ocurre, dentro de esta propuesta de política exterior del Partido Acción Ciudadana, la construcción de intereses y voluntades para definir lo que es importante dentro de las relaciones internacionales de Costa Rica.