1. Introducción
La política exterior como campo de estudio ha sido un ámbito poco abordado desde las ciencias sociales centroamericanas. Los estudios que más atención le han brindado son aquellos que tienen que ver con la seguridad y la defensa. Desde ese punto de vista, las preocupaciones en materia de política exterior se han concentrado en términos de las amenazas o en virtud de los realineamientos de las relaciones de poder en el mundo y en el hemisferio, particularmente, con la política exterior de Estados Unidos.
Por otra parte, hay algunos estudios que plantean aproximaciones al tema desde la historia, básicamente aquellos vinculados a las disputas territoriales en materia de fronteras. Desde ese punto de vista, se han hecho abordajes históricos de la recurrente conflictividad regional en materia de delimitación fronteriza. Adicionalmente, ello ha generado una corriente muy fuerte de estudio desde el derecho internacional, con el fin de explicar y exponer argumentos nacionales que refuercen los argumentos y reclamos de cada país en cada uno de los diferendos territoriales que se expresan y se han expresado en Centroamérica.
Recientemente, ha surgido una serie de estudios que procuran realizar un abordaje desde la estructura del comercio internacional de la región. Los procesos de apertura económica y las reformas económicas que han experimentado los países, han abierto una serie de relaciones de nuevas en el contexto internacional de cada uno de los países. Las negociaciones comerciales en el ámbito multilateral o las negociaciones realizadas en marcos bilaterales, ofrecen una veta de estudio de la política exterior de Centroamérica.
Sin embargo, ninguna de estas aproximaciones ha considerado la relación de la política exterior con las percepciones ciudadanas. No hay una tradición académica regional alrededor de las percepciones de las personas sobre los temas diversos y complejos de la política exterior.
Este artículo está escrito con la intención de explorar ese binomio a partir de un caso centroamericano (la frontera entre Costa Rica y Nicaragua) y partir de los resultados de una encuesta hecha por el Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional.
2. La política exterior: definiciones, objetivos y metas
De acuerdo con Philip A. Reynolds (1977), la política exterior consiste en aquellas decisiones y acciones, que derivan de quienes gobiernan con el objetivo de lograr o alcanzar determinados resultados a largo o corto plazo. Indica, además, este autor, que tales decisiones están influidas o condicionadas por circunstancias que pueden ser de carácter interno o externo.
En virtud de ello, quienes toman decisiones, o asesoran a quienes deciden, en materia de política exterior, disponen de distintos medios para alcanzar las metas que se han propuesto y, claro está, tomando en consideración los límites que impone el contexto (doméstico o internacional). Este autor hace un fuerte énfasis en la necesidad de tener claras todas estas condiciones, los recursos o medios y los mecanismos de decisión, pues, quienes asesoran o deciden, deben saber que todas estas circunstancias determinan el rumbo de los acontecimientos sobre los cuales están decidiendo.
Cuando se analiza la política exterior de los países a lo largo de la historia, la evidencia constata que las naciones siempre han buscado al menos tres tipos de intereses fundamentales, que son, la defensa de la autonomía territorial del Estado, el bienestar de las personas y el mantenimiento y promoción de determinados valores (Kennan:1985). Por supuesto, hay otros tipos de intereses que obedecen a condiciones coyunturales y que demandan, también, una respuesta por parte de los Estados, pero que no poseen el carácter permanente de los primeros.
Uno de los intereses estatales que demanda mayor respuesta por parte de las naciones es la defensa de la soberanía y el mantenimiento de la autodeterminación territorial y política. Es decir, históricamente, los países han dedicado sus esfuerzos de política exterior a la protección de sus fronteras. Los estudios internacionales han demostrado, que toda política exterior en su mayoría se ha proyectado en función la defensa de la soberanía y el respeto por su integridad territorial. Como resultado de ello, la historia también revela que durante siglos el aseguramiento del territorio de un Estado se ha logrado mediante el uso de la fuerza, particularmente militar. El uso de mecanismos pacíficos y apegados al derecho para resolver disputas, diferendos o conflictos territoriales es relativamente reciente.
Desde ese punto de vista, el modelo racional (Morgenthau:1987) indica que la política exterior es el resultado de un proceso en el cual quienes toman decisiones, han estudiado los intereses del país, sus opciones y han sopesado cuidadosamente sus implicaciones. Para este modelo, todas las decisiones de política exterior obedecen a la búsqueda del bienestar nacional y la defensa del territorio. En esa búsqueda, explica el realismo político, cada Estado procura el máximo beneficio al menor costo. Detrás de toda acción siempre habrá un interés, que es del Estado.
En este contexto, en términos de seguridad, las fronteras reafirmaron su carácter unidimensional y estrechamente relacionado con la defensa del territorio. Las fronteras constituyeron los mecanismos por medio de los cuales los Estados blindaban su territorio. Las líneas trazadas sobre mapas y marcadas por puntos de referencia (mojones) fueron durante mucho las barreras que impidieron la creación de espacios cooperativos, la ampliación de procesos de integración o la conformación de zonas de libre comercio. Las barreras no solo fueron arancelarias y comerciales, sino verdaderas barreras materiales que se reforzaron con la presencia de los aparatos de seguridad de los Estados y con una normativa restrictiva para el paso de personas. (Matul:2007)
A esta restrictiva visión de las fronteras, debe sumarse, en la actualidad, el levantamiento de todo tipo de vallas y murallas con el objetivo de contener, ya no amenazas de corte militar, sino, de impedir el flujo de personas que viajan de forma irregular. La aparición de conceptos como gestión integrada de fronteras o gestión coordinada de fronteras en Centroamérica es una de las evidencias más concretas de los esfuerzos de los Estados por lograr mayor eficiencia en el control de la migración irregular.
3. Opinión pública y política exterior
Los estudios sobre la relación entre opinión pública y política exterior son relativamente recientes. Las investigaciones iniciales datan de los años cincuenta y sesenta con los trabajos de Almond, The American People and Foreign Policy (1950); Philip Converse, The Nature of Belief Systems in Mass Publics (1964) y Warren Miller, Voting and Foreign Policy (1967).
Desde entonces la literatura al respecto se ha reproducido con diferentes enfoques. Por ejemplo, mientras los primeros trabajos argumentaban que había poco o muy leve efecto de la opinión pública sobre la política exterior; los estudios más recientes cada vez constatan el peso que en la actualidad posee la opinión pública sobre la política exterior.
En ese mismo sentido, en sus inicios las investigaciones revelaron la poca coherencia, volatilidad y conocimiento de la opinión pública sobre los temas relacionados con la política exterior; mientras que hoy, los enfoques analíticos permiten constatar una creciente madurez sobre el conocimiento, coherencia y sensibilidad de las personas hacia la acción en el exterior de un país.
Es evidente que la mayor tradición de este tipo de estudios se ha venido realizando en países cuya política exterior se tiende a debatir más, posee un mayor peso en la toma de decisiones, se discute alrededor de ella en los períodos electorales o las acciones de política exterior generan mayores impactos en el sistema internacional. En países donde la tradición académica ha prestado menor atención a los estudios internacionales el desarrollo de instrumentos para vincular y analizar las actitudes ciudadanas con la política exterior es muy reciente, escaso, poco sistematizado y de carácter esporádico. No hay una tradición sostenida en el tiempo para contar con bases de datos solidas que permitan analizar la evolución de las opiniones sobre determinados temas de la política exterior.
En Costa Rica no existen programas de investigación de carácter permanente en donde se trabaje de manera coherente sistemática las actitudes ciudadanas sobre la política exterior. En su mayoría los trabajos al respecto se incluyen en instrumentos mayores que evalúan las percepciones ciudadanas sobre la realidad nacional o sobre los problemas nacionales. Dentro de estos estudios con alguna frecuencia se incluyen variables sobre la política exterior. Sin embargo, tales mediciones obedecen a situaciones coyunturales que varían con el tiempo. Por lo tanto, es muy poca la capacidad que existe para contar con bases de datos solidas que permitan estudiar las actitudes ciudadanas ante las acciones en materia de política exterior. Los estudios no han profundizado en las relaciones ideológicas, partidarias u otras y las actitudes sobre la política exterior. No hay forma de saber, estudiar o conocer la evolución de tales actitudes en el tiempo, sus patrones de cambio y continuidad, ni tampoco las razones por las cuales tales actitudes se mantienen o cambian.
En el país, una de las instituciones que ha contribuido al crecimiento de los estudios de opinión publica ha sido el Centro de Investigaciones y Estudios Políticos (CIEP) por medio del proyecto de Estudios de Opinión Sociopolítica y que constituye uno de los primeros esfuerzos articulado para el estudio sistemático de la opinión pública. Sin embargo, es hasta hace pocos años que se han venido incluyendo variables vinculadas a la política exterior. Aún es muy débil la base de datos como para comprender tendencias y actitudes ciudadanas frente a la política exterior.
La misma situación ocurre con los estudios de opinión del el Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO). Este Instituto lleva a cabo estudios de percepción por medio de encuestas de opinión y publicación de informes de investigación que documentan la situación y las vivencias cotidianas de distintos grupos con el objetivo de establecer marcos de análisis de discursos y prácticas políticas y recrean las principales necesidades en materia de información poblacional en el país. Al igual que el caso anterior, la inclusión de temas o variables relacionadas con la política exterior es muy reciente.
Otro esfuerzo interesante por dar seguimiento y estudio a la opinión pública en temas vinculados a la política exterior lo constituye el Observatorio de medios de comunicación sobre población migrante y refugiada. Se trata de una iniciativa llevada a cabo en el país, ejecutada por varias organizaciones como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Centro Internacional para los Derechos Humanos de los Migrantes (CIDEHUM), la Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia (CONAMAJ), la Defensoría de los Habitantes, la Dirección General de Migración y Extranjería y el Colegio de Abogados.
El objetivo principal del Observatorio radica en el fomento al respeto de los Derechos Humanos de la población migrante y refugiada por medio de un tratamiento periodístico respetuoso, inclusivo y no discriminatorio. Sin embargo, no siempre los resultados de este trabajo se vinculan con la política exterior y no siempre se recoge al conjunto de la opinión pública. Por lo general, se trata de un monitoreo de medios, que constituye una parte de eso que se denomina opinión pública. Entre las actividades que realiza este observatorio están:
- Monitoreo diario de las noticias nacionales e internacionales sobre migración y refugio.
- Capacitación y sensibilización hacia estudiantes de universidades públicas y privadas.
- Realización de jornadas de capacitación y sensibilización dirigidas a periodistas y fuentes de información en el Área Metropolitana y otras regiones.
- Coordinación de cine foros sobre los temas de trata, tráfico, refugio y migración.
- Coordinación de espacios informativos en medios de circulación nacional para la promoción y respeto de los derechos humanos de las personas migrantes y refugiadas.
- Elaboración del Estado de la Noticia (análisis de las noticias monitoreadas durante el año).
- Promoción de información técnica de la situación de la población migrante y refugiada.
- Difusión de estudios técnicos sobre temas migratorios y de refugiados en el mundo.
- Enlace entre medios de comunicación y fuentes de información.
- Apoyo a otras instituciones para realización de diversas actividades.
En América Latina son escasos también los estudios sobre esta área de investigación. En Argentina, por ejemplo, el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), desde el año 1998 dio inicio a un programa de investigación que, hasta ahora, posee cuatro resultados de la medición (1998, 2002, 2006 y 2010) con el fin de conocer la opinión de los sectores dirigentes y del público en general en materia de política exterior y defensa de este país, así como comprender la evolución de la misma a lo largo de estos períodos. (CARI:2011)
En el caso mexicano, quienes han venido desarrollando estudios de opinión sobre las actitudes de la ciudadanía y del sector empresarial en relación con la política exterior es el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). El objetivo de tales estudios consiste en analizar la relación entre opinión pública y política exterior, en particular, se explora el grado de influencia de la opinión pública de México en el proceso de toma de decisiones de la política exterior. El instrumento que se aplica es la Encuesta denominada “México, las Américas y el Mundo” (Schiavon y Velázquez:2010). La misma experiencia se ha aplicado en el caso colombiano en el estudio “Colombia, las Américas y el Mundo”.
En el caso de la Unión Europea, el monitoreo y seguimiento a las actitudes ciudadanas se vienen realizando desde finales de la década de los setenta. La Comisión Europea ha sido el órgano encargado de dar seguimiento al desarrollo y crecimiento de la opinión de las personas, en los estados miembros de la UE, en varios temas.
El instrumento que se aplica, mediante encuestas, es el Eurobarómetro y aborda temáticas que resulten de relevancia para las personas de tales países europeos, principalmente, en relación con la unidad europea. Al respecto hay varias mediciones como, por ejemplo, las encuestas sobre “Conocimiento de la política regional”, “actitudes de los europeos hacia la seguridad”, entre otros. (Angulo:2007)
En virtud de lo anterior, el análisis que a continuación se presenta constituye un esfuerzo insuficiente para conocer las relaciones entre la opinión pública y quienes conducen las relaciones internacionales. No es posible, con este primer esfuerzo, advertir cambios en las percepciones de las personas sobre los temas del estudio y mucho más difícil resulta estudiar el impacto que esta opinión pública posee sobre las personas que toman decisiones.
Por tanto, la lectura del documento presenta dificultades para un análisis mucho mayor, pues, las preguntas no responden a marcos teóricos que orienten la consulta a fin de captar las relaciones entre opinión de las personas (percepciones) y cambios en la implementación de la política exterior. No hay mediciones de tiempo mayores que permitan establecer correlaciones entre una decisión y las opiniones que tuvo la población sobre ciertos hechos de la política exterior. No es posible advertir, tampoco, umbrales de conflicto entre las decisiones y las percepciones de la ciudadanía en torno a ciertas decisiones, para señalar algunos elementos relevantes del análisis.
El trabajo realizado por el Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) en torno a la encuesta “Percepciones acerca de las relaciones entre Costa Rica y Nicaragua”, representa un valioso esfuerzo que debe tener continuidad con el fin de ofrecer insumos que contribuyan a comprender la influencia que puede tener la opinión pública en temas clave de la política exterior costarricense.
3.1 Relaciones Nicaragua-Costa Rica: resultados de un estudio de opinión
Los estudios que muestran las relaciones entre medios de comunicación, opinión pública y política exterior son extensos y están mayoritariamente concentrados en países con una tradición académica sobre estudios internacionales de larga data, así como en aquellos Estados donde la política exterior posee un peso fundamental en las discusiones de la agenda pública.
En algunos casos, los estudios más antiguos datan de los años sesenta. En un inicio los trabajos se concentraron en estudios nacionales y posteriormente se concentraron en casos comparados. De igual forma, hay estudios que han analizado la evolución del interés de las personas en temas de política exterior; mientras que otros han hecho énfasis en la influencia de la opinión pública sobre las personas que toman decisiones de política exterior.
Si bien es cierto, el desarrollo de tales investigaciones ha permitido una mayor comprensión acerca de la naturaleza de la opinión pública en temas de política exterior, hasta hace poco, los estudios sobre las fuentes de las actitudes ciudadanas hacia la política exterior, por ejemplo, se analizan variables partidarias, ideológicas y, por supuesto, demográficas, entre otras. Recientemente, se han realizado estudios en esta línea de investigación que intenta profundizar en el papel de los medios de comunicación con fuentes que orientan las actitudes de las personas. En ciertos estudios se ha dado énfasis a la relación que hay entre la relevancia que otorgan los medios de comunicación a los temas de política exterior y la relevancia que le otorgan las personas a los temas de política exterior. Estos trabajos, por supuesto, se apoyan en bases de datos organizadas en series de tiempo, lo que permite identificar tendencias, cambios y saltos en esa relación.
Lamentablemente, en el caso de Costa Rica (y en Centroamérica) la existencia de series históricas de mediciones de las actitudes de las personas en relación con la política exterior o de la influencia de los medios de comunicación son prácticamente inexistentes. En este sentido, el estudio que ha realizado el Instituto de Estudios Sociales y Población (IDESPO) carece de series de tiempo prolongadas que permitan identificar tendencias en las percepciones sobre el país vecino, sus habitantes, sus acciones de política exterior y otros temas, como la migración, entre varios ejemplos.
Aunque este estudio contiene los tres elementos clave que se han identificado como recurrentes en todos los trabajos realizados al respecto (opinión pública, temas de la política exterior y evaluación del papel de los medios), se advierte la ausencia de un hilo conductor teórico que orientara las preguntas. Si bien el estudio nos ofrece una lectura de las actitudes ciudadanas sobre temas entre los dos países, en un determinado momento, no ofrecen una respuesta clara a la influencia o interrelaciones que existen entre las tres variables.
Las preguntas contienen elementos coyunturales al lado de consultas sobre factores estructurales en las relaciones entre los dos países. Por ejemplo, evaluar las percepciones de las personas sobre la gestión del gobierno de Nicaragua en relación con el accidente ocurrido en Corn Island, no contribuye a comprender las actitudes ciudadanas en relación con la política exterior. Es un hecho aislado que, probablemente, no vuelva a ocurrir. Por tanto, esa pregunta, resulta insuficiente para establecer patrones de cambio o continuidad sobre las opiniones o percepciones de las y los costarricenses sobre el país vecino del norte, la toma de decisiones o el rumbo de la política exterior de Costa Rica.
Otro dato importante sobre los resultados de la encuesta denominada, “Percepciones acerca de las relaciones entre Costa Rica y Nicaragua”, elaborada por el Programa de Migraciones, Cambio Social e Identidades, en conjunto con el Programa Umbral Político, ambos del Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA), reside en el hecho que aunque al inicio de la investigación se hacen aclaraciones sobre las distinciones entre los sexos, escolaridad y datos demográficos de las personas consultadas, el estudio no muestra correlaciones entre las percepciones de las personas y los grupos etarios o las diferencias en términos de lo que perciben las mujeres o los hombres o los grupos de edad.
Hay dos preguntas que resulta interesante rescatar y que deberían ser abordadas siempre con el fin de establecer líneas históricas de evolución de las actitudes ciudadanas. Al inicio del estudio se hacen dos consultas para descubrir lo que piensas las personas sobre la población nicaragüense, en general, y por otra parte, lo que se piensa de las personas de Nicaragua que migran a Costa Rica. Este hecho es fundamental y aunque los resultados son positivos, no es posible establecer patrones recurrentes (o de cambio), pues, los datos responden a un momento de la realidad. Hace falta una base de datos más robusta para evidenciar tendencias, cambios y actitudes en el tiempo.
En un segundo momento, el trabajo realizado por IDESPO hace consultas sobre temas coyunturales como el fallo de la Corte Internacional de Justicia, en relación con Isla Calero; la posición de Nicaragua sobre el flujo de personas originarias de Cuba que estaban de paso por Centroamérica; las situaciones presentadas en el contexto de los abordajes para enfermedades como el H1N1 o el ZIKA. Finalmente, se hicieron consultas sobre la atención recibida por parte del gobierno de Nicaragua cuando ocurrieron los hechos lamentables en Corn Island.
Coyunturalmente es difícil establecer patrones de relación entre opinión pública y toma de decisión en estos casos, pues, es probable que no se repitan. Ello, por supuesto, limita la lectura en relación con la política exterior (o su gestión) y las actitudes de la ciudadanía. Además, al no existir series de tiempo más prolongas es muy incierto hacer aseveraciones sobre patrones de conducta. Quizá haya dos temas que podrían ser incorporados de forma permanente que son la gestión de la política exterior en relación con diferendos limítrofes con Nicaragua (haya o no haya una demanda en la Corte Internacional de Justicia) y la gestión de las fronteras, en particular, la mayor o menor apertura frente a situaciones complejas, como lo son ciertas situaciones que es necesario atender. Estas preguntas orientadas con un marco teórico que permita visualizar relaciones entre opinión pública y política exterior (o su gestión) podrían empezar a brindar resultados que alimenten la toma de decisiones.
Aunque la migración de personas provenientes de Cuba es un tema coyuntural, quizá, valga la pena retomar estas mediciones en relación con la gestión que el país hace de estos temas, tanto, hacia la población migrante intrarregional, como el flujo de personas que proviene de fuera de América Central. La importancia que el tema ha tenido es cada vez mayor y ello requiere saber la legitimidad y aceptación de las respuestas que, desde el Estado, se ofrecen.
Por otra parte, hay un ítem del estudio que analiza un tema interesante que es necesario abordar de una mejor manera, si se desea mejorar el estudio en las relaciones entre opinión pública y política exterior (o su gestión). La pregunta que se hizo a las personas encuestadas consiste en lo siguiente: “Los medios de comunicación contribuyen a exaltar la nacionalidad de una persona que realiza un delito cuando se trata de un nicaragüense.”
Esta pregunta da luces muy, muy tenues sobre el objeto de atención del este artículo. Pero, ofrece un ámbito de estudio sobre las fuentes de información por medio de las cuales las personas se informan o crean sus opiniones y actitudes. Son pocos los países en los cuales estos estudios se han planteado. Hace falta ingresar a esta área de estudio a fin de comprender, no solo la naturaleza o carácter de las actitudes ciudadanas hacia la política exterior; sino, también, estudiar la forma en que tales actitudes son formadas o construidas por la influencia de los medios de comunicación.
Hay una última pregunta en el estudio que, aunque arroja resultados interesantes, no ofrece luces sobre el tema de reflexión que ha intentado explorar este trabajo. Aunque los resultados del autoritarismo resultan interesantes, es poca la relación que se puede establecer sobre las percepciones de las personas hacia la política exterior o sobre el estilo de gestión de estos temas.
Hace falta, si realmente se desea profundizar en el estudio de la política exterior y sus vínculos con la opinión pública, metodologías más precisas en la construcción de los instrumentos, así como en el diseño de los temas incluidos en cada encuesta.
4. Reflexiones finales
Es indudable que la política exterior juega un papel cada vez más importante en la agenda de atención pública del país. Comprender la naturaleza y magnitud de las relaciones y contenidos entre opinión pública, medios de comunicación y quiénes formulan la política exterior es un desafío para la academia costarricense.
Sin embargo, hay que tener claro que dentro de los estudios internacionales este tipo de trabajos ha sido abordado muy pocas veces. Aunque el instrumental para aplicar instrumentos existe, hay una seria debilidad en cuanto a los enfoques teóricos que orientan el diseño metodológico para aplicar tales instrumentos.
Los estudios hasta ahora son insuficientes. No hay preguntas que orienten resultados con fuertes vínculos a la política exterior. Tampoco hay un conjunto de instrumentos que contengan preguntas realmente orientadas hacia objetivos que indiquen hallazgos en materia de política exterior. En otros casos, el instrumental existente contiene pocas preguntas, a veces de carácter coyuntural, que contribuyen débilmente a comprender la naturaleza de las relaciones entre política exterior y opinión pública.
A pesar de estos esfuerzos incipientes, se logra advertir espacios para el surgimiento de programas de investigación más robustos, así como áreas de trabajo poco exploradas que deben ser asumidas por la academia nacional.
5. Bibliografía
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Tickner, A. (2012). Opinión pública y política exterior en Colombia. Revista Mexicana de Política Exterior, México. Disponible en, https://revistadigital.sre.gob.mx/images/stories/numeros/n93/tickner.pdf