1. El entramado institucional y operativo de los Acuerdos
Para mediados de la década de 1980, los conflictos armados en Centroamérica eran generalizados y amenazaban con trascender las fronteras nacionales de aquellos países que no estaban todavía, directamente involucrados (Honduras y Costa Rica). El estado de conflagración general era una amenaza a la seguridad regional.
Esta situación dio cabida a múltiples procesos de paz. Aunque lo tradicional es hablar de un Proceso de Paz indiferenciado en el Istmo Centroamericano, en realidad debería hablarse de varios, todos ellos implementados en diversos tiempos y bajo dinámicas sujetas a contextos nacionales igualmente disímiles.
Se puede hablar entonces de tres generaciones de acuerdos de paz. Los acuerdos de primera generación fueron todos aquellos desarrollados antes y hasta la Declaración de Esquipulas de 1986. Se trata de esfuerzos encaminados a recoger las voluntades políticas de las naciones centroamericanas de avanzar hacia la paz en la región. En realidad, fueron acuerdos que no alcanzaron avances tangibles para la paz, excepto por la enunciación de los problemas y la definición de mecanismos de diálogo inter y extra regionales. Así, se integran en este primer conjunto esfuerzos anteriores como el Acta de Contadora (1981).
Los acuerdos de segunda generación fueron todos los acuerdos desarrollados dentro de la esfera del Procedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica, definido en el marco del Acuerdo de Esquipulas II, de 1987. Se trata de negociaciones que resultaron en compromisos tangibles por parte de todos los Estados para alcanzar, de forma programática, continua y efectiva, la paz en la región. Estos acuerdos señalaron actividades precisas para la obtención de la paz en la región, las cuales fueron verificadas y seguidas por organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA).
Esta segunda generación implicó diez actividades para el establecimiento de la paz: Reconciliación Nacional (diálogo, amnistía y reconciliación nacional); Cese de hostilidades; Democratización (libertad de prensa, pluralismo político y partidista, derogación de situaciones como estado de emergencia o excepción); Elecciones Libres; Cese de la ayuda a las fuerzas irregulares o a los movimientos insurreccionales; No uso del territorio para agredir a otros Estados; Negociaciones en materia de seguridad, verificación, control y limitación de armamento; Refugiados y desplazados; Cooperación, democracia y libertad para la paz y el desarrollo; Verificación y Seguimiento Internacional (Comisión Internacional de Verificación y Seguimiento, Respaldo y Facilidades a los Mecanismos de Reconciliaci6n y de Verificación y Seguimiento); Calendario de ejecución y compromisos.
Los acuerdos de tercera generación, por otra parte, derivaron de los acuerdos de las dos generaciones anteriores, pero constituyen en sí mismos procesos autónomos al regional. Se trata de acuerdos negociados y firmados a escala nacional entre las fuerzas insurgentes y los gobiernos de los respectivos países. A diferencia de la segunda generación, fueron acuerdos más extensivos en su contenido, abordando múltiples temas vinculados con las condiciones estructurales e institucionales que dieron cabida a los conflictos armados.
Por ejemplo, en Guatemala, a pesar de lo establecido en los Acuerdos de la primera y segunda generación, no fue posible continuar con las conversaciones de paz. No sería sino hasta en marzo del año de 1990, mediante el Acuerdo de Oslo, donde las partes (Gobierno y URNG) se comprometieron seriamente a iniciar un proceso que culminaría con la firma de la paz.
2. El impacto de las distintas generaciones de acuerdos
Cada generación de acuerdos tuvo un efecto distinto para cada uno de los países involucrados en el conflicto regional. De acuerdo con lo que se puede observar, la primera generación fue de vital importancia, pues logró una valoración de todas las partes para alcanzar una solución del conflicto. La segunda generación estableció un marco general de trabajo y múltiples compromisos para los países de cara al logro de la paz. Esta segunda generación tuvo una mayor influencia en la transición política de Nicaragua, pero en el caso de Guatemala y El Salvador hubo la necesidad de avanzar hacia una tercera generación de acuerdos.
Durante el período comprendido entre el año de 1986 y el año 1995, la agenda regional de la Cumbre de Presidentes estuvo concentrada en la transición política nicaragüense. Destacan en este lapso: la Declaración de Costa del Sol, El Salvador; la Declaración de Tela, Honduras; la Declaración de San Isidro de Coronado, Costa Rica; y la Declaración de Montelimar, Nicaragua.
El Proceso de Esquipulas II influyó de manera determinante tanto para lograr el cese al fuego entre el FSLN y la Resistencia Nicaragüense, como para dar cabida a la convocatoria a elecciones libres y multitudinarias en 1990. De igual manera, acuerdos de vital importancia como el de Costa del Sol (1989), en seguimiento a Esquipulas II, permitió el establecimiento de un escenario mucho más estable, tanto para la celebración de elecciones, la participación libre de partidos políticos y la apertura a los medios de comunicación.
En esa misma dirección, se firmó el Plan Conjunto para la Desmovilización, Repatriación o Reubicación Voluntaria en Nicaragua (Declaración de Tela, 1989). Otro ejemplo, es la Declaración de San Isidro (Costa Rica, 1989), que impulsó el proceso de desmovilización, repatriación y reubicación voluntarias, así como la participación de la Resistencia Nicaragüense en el proceso electoral.
Finalmente, con la Declaración de Montelimar (1990) se demanda la inmediata desmovilización de la Resistencia Nicaragüense, de conformidad con el Plan Conjunto de Desmovilización, y se brinda respaldo a los acuerdos de tercera generación que Nicaragua venía negociando, como por ejemplo, el Protocolo de Procedimiento de Transferencia del Mando Presidencial (Protocolo de Transición) y el Acuerdo de Toncontín, suscrito en Honduras en 1990, para la total desmovilización de la Resistencia.
Así las cosas, los acuerdos de segunda generación facilitaron el final del conflicto armado, y sirvieron de fundamento para el proceso de transición hacia la democracia representativa. No obstante, la gran mayoría de las reglas del juego que definen el marco político institucional de ésta se dieron después de 1990, por medio de acuerdos de tercera generación.
Estos, a diferencia de lo que sucedió en Guatemala, se obtuvieron en contextos poco formales y resultaron más bien de la contingencia, dado el triunfo sorpresivo de la Unión Nacional Opositora (UNO) – que englobaba a los grupos opuestos al FSLN – en 1990.
Para el momento en que la UNO tomó el poder, el sistema político no era una democracia representativa capitalista, sino que estaba demarcado alrededor del FSLN como fuerza política predominante. Las garantías que impedían el retorno de la lucha armada eran una rápida transición hacia un sistema democrático. No obstante, la forma en que este proceso trascendió fue por medio de múltiples negociaciones al margen de conflictos coyunturales, derivados de la reacción de los actores políticos ante las medidas de ajuste empleadas.
Así, la única forma viable de regular el conflicto político y dar cohesión institucional al país fue por medio del uso de pactos en que las principales fuerzas se reconocen mutuamente y establecen pautas que demarcan su interrelación a escala de gobierno. Los Protocolos de Transición son ejemplo de esto, en tanto definieron en 1990 la aceptación del FSLN del resultado electoral de ese mismo año, y de las medidas políticas para la transición, a cambio de amplias garantías para el Frente en torno al control de cierta institucionalidad política, incluyendo el Ejército (Cajina:1996).
El caso de Guatemala es enteramente distinto. Para obtener el Acuerdo de Paz pasaron 10 años desde que se lanzó Esquipulas II. De éstos, hubo siete años de negociación interna enmarcados en un ciclo de crisis políticas importantes, en que cinco administraciones se sucedieron en el poder (Mejía Víctores, Cerezo Arévalo, Serrano Elías, De León Carpio y Arzú Irigoyen), acompañadas de cuatro intentos de golpe de Estado (mayo y agosto de 1988, abril y mayo de 1989), y un "autogolpe" de Estado en 1993 (el Serranazo).
De tal forma que los acuerdos de segunda generación tuvieron un impacto limitado para el caso guatemalteco, si se compara con el caso de Nicaragua. Son muy pocos los casos donde las Declaraciones de Presidentes incluyen acuerdos específicos que señalen compromisos para Guatemala. Antes bien, lo que se aprecia es el surgimiento de un conjunto de acuerdos (tercera generación) que toman como marco de trabajo Esquipulas II, pero que llevan una agenda mucho mayor de negociación. Como resultado de ello, los acuerdos de tercera generación establecieron, para el caso guatemalteco, dos diferentes tipos de instrumentos: los acuerdos sustantivos y los acuerdos operativos.
Los primeros acuerdos (sustantivos), establecen las normas generales que rearticulan al Estado-nacional de Guatemala. Entre ellos están: el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos; Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas; Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria; el Acuerdo para las Reformas constitucionales e incorporación de la URNG a la vida política; y Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una Sociedad Democrática. El segundo tipo de acuerdos (operativo) tuvieron como objetivo generar la implementación operativa de la paz, como una cuestión "tangible". Entre los acuerdos se señalan: el Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado, y; el Acuerdo sobre el establecimiento de la Comisión para el esclarecimiento histórico.
Tradicionalmente se asocia el Proceso de Paz únicamente al Acuerdo de Esquipulas II, sin considerar una serie de generaciones de acuerdos que constituyeron la plataforma operativa para la construcción de la paz. Dentro de esta visión, en efecto, los Acuerdos de Esquipulas II son de vital importancia, pues brindaron un marco general de trabajo. Pero hubo que construir otros mecanismos para la concreción de la paz en cada uno de los países.
En este contexto, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) resultó de vital importancia en el caso de Nicaragua, no así para países de El Salvador y Guatemala. En estos dos casos, los acuerdos hubo que construirlos por medio de acuerdos negociados a fin de operativizar la voluntad política para firmar la paz.
El éxito de todo este conjunto de generaciones de acuerdos consistió en su capacidad de encadenar voluntades alrededor de una serie de mecanismos operativos que tuvieron mesas de negociación permanente hasta concretar los acuerdos. Este ritmo de trabajo se abandonó y los países regresaron a la tradicional gestión doméstica de los acuerdos.