“La presencia sub-nacional en el escenario internacional se ha convertido en una realidad cotidiana en un mundo interdependiente.”– Ivo Duchacek (acreditado con la creación del término “para-diplomacia” en 1984) (1)
Diariamente es posible observar en las noticias internacionales, nuevas y diversas maneras en las que la presente administración que gobierna los Estados Unidos-tradicionalmente uno de los pocos países en el mundo que de manera constante por varias décadas ha marcado el rumbo de la agenda internacional-desencadena reacciones y efectos que en el mejor de los casos parecen accidentales y en el peor escenario, un reflejo de genuino desorden, incertidumbre y vacío de liderazgo a nivel interno.
Puntualmente, cuando Donald Trump se retiró del Acuerdo de París el mes anterior, desaceleró rotundamente el momentum acumulado en la comunidad internacional para avanzar hacia fuentes de energía renovables. Tras ser el primero de los que el experto en energía Michael Klare llama “las Tres Grandes Potencias del Carbón”: Estados Unidos, Arabia Saudita y Rusia, en renunciar al acuerdo, ya asesores cercanos a Vladimir Putin han declarado que la acción hace “perfectamente evidente” que el acuerdo es ahora inviable. Lo anterior no solo puede ofrecer un hilo de coherencia a la errática política exterior estadounidense, sino que confirma la intencionalidad del objetivo alcanzado (2).
Sin embargo, al hacerlo, también avivó la chispa de la para-diplomacia ambiental de sus Estados. Conscientes de su potencial económico y enfrentados al impasse de la posición federal, los alcaldes y gobernadores han progresado notablemente en llenar el vacío de toma de decisiones y acciones efectivas mediante el ejercicio del poder político y económico a sus niveles. Esto parece ir ahora incluso más allá del uso tradicional que han hecho las regiones de la política internacional para apalancar su autonomía (como lo han hecho Quebec o Cataluña), sino que como se detallará a continuación, es un fenómeno mucho más extendido (3).
Algunos días después de que Trump anuncio su salida del Acuerdo de París, el gobernador de California, Jerry Brown, viajó a China y condujo algo muy similar a una visita de Estado, cuyo principal resultado fue una reunión bilateral con el Presidente Xi Jinping, que produjo una serie de acuerdos de cooperación climática entre China y California. Ambos actores comparten al menos una motivación: llenar el vacío de gobernanza efectiva sobre cambio climático, pero a nivel internacional y subnacional, respectivamente.
California no es extraña al tema de la iniciativa estatal sobre cambio climático, pues su gobierno ya ha mencionado la posibilidad de lanzar un satélite propio para monitorear el derretimiento del hielo polar; se ha unido a Nueva York y otros doce estados en una alianza climática que anunció su voluntad de mantener los compromisos adquiridos en París por cuenta propia en oposición al gobierno Federal; lleva a cabo subastas conjuntas con Quebec en su programa de topes y canje de carbono (4); y recibirá a cientos de otros actores subnacionales alrededor del mundo para comprometerse juntos a mantener el aumento de la temperatura global por debajo de 2 grados Celcius con la firma del acuerdo “Under2 MOU” en Setiembre de 2018. Este acuerdo, que lanzaron en 2015 en conjunto con el estado alemán de Baden-Württemberg, suma entre todas las ciudades un billón de personas, un tercio de la producción económica global (5).
Su posición es completamente racional cuando se considera el grado de vulnerabilidad de este estado ante el cambio climático, que pone su existencia misma en peligro. Una sequía de cinco años ocasionó graves daños a sus cultivos, y hace algunas semanas se vieron obligados a evacuar a 20.000 personas cuando la represa de Oroville amenazó colapsar a causa de graves inundaciones. En abril, un nuevo estudio concluyó que si el nivel del mar continúa elevándose, el 67% de las playas del Sur de California desaparecerían antes del fin de siglo.
En un caso similar, el gobernador de Hawaii, David Ige, firmó una ley que exhorta al estado a implementar secciones del acuerdo voluntariamente, ya que “Hawaii está viendo el impacto de primera mano (…) las mareas están creciendo, la biodiversidad se reduce, el coral se blanquea. Debemos aceptar estas realidades en casa” (6). Asimismo, y en directo desafío de las palabras del presidente Trump cuando afirmó que “él había sido electo para servir a Pittsburgh, no a París”, el alcalde de Pittsburgh, Bill Peduto, anunció que la ciudad funcionará por completo con energías limpias para el 2027. En conjunto, 27 ciudades en 17 estados han replicado la promesa de volverse 100% renovables.
Estas decisiones, desde luego, no tienen sentido solamente desde el punto de vista político y de seguridad, sino que hay una fuerte motivación económica respaldándolas. En California, por ejemplo, diez veces más personas trabajan en el campo de las energías renovables que las que trabajan en la industria del carbón en todo el país, y no está solo; el gobernador de Nueva York, Andrew Cuomo también ha apostado por las tecnologías limpias, con una gigafábrica Tesla que entrará en funcionamiento en Buffalo este año. Es vital considerar que Nueva York y Los Ángeles ocupan los puestos 14 y 20, respectivamente, de las 100 economías más grandes del mundo (7). La dualidad global-local del cambio climático inculca un sentido de responsabilidad por afrontar estos desafíos en todos los niveles de organización social (8), y en condiciones críticas, es posible que estos estados puedan continuar por su cuenta, por lo que vale la pena plantear si el cambio climático será la controversia que determine el ascenso del sub-nacionalismo.
La administración de Obama, en su primer periodo, creó un Representante Especial para Asuntos Globales Intergubernamentales, cuyo rol era precisamente darle seguimiento al continuo desarrollo de estas situaciones, brindar soporte cuando fuera necesario, y promover la coordinación. Sin embargo, y a pesar de contar con una limitada cantidad de personal, la administración Trump continúa aparentando no comprender las nuevas dinámicas globales y decidió no asignar el cargo (9).
Actualmente los gobernadores de Estados Unidos pueden dirigir misiones internacionales para búsqueda de inversiones y promoción del comercio, reunirse con jefes de Estado, recibir Embajadores y tomar posición sobre política exterior. Por jurisprudencia de la Corte Suprema, el gobierno federal puede dirigir, mas no comandar a los gobernadores las metas federales de política exterior. Esto significa que aún existen zonas grises entre el poder de celebrar un tratado y el poder para implementar sus obligaciones. Si bien es cierto, una unidad subnacional no tiene la facultad de forzar a otra a actuar de cierta forma como si lo puede hacer el gobierno central, definitivamente tiene capacidad de ejercer presión si sus indicadores económicos mejoran y su marco regulatorio se adapta para procurar la exclusión de energía “sucia” (10).
Los principios de la gobernanza multinivel y multi-actor implican permitir la interacción, sinergia y complementariedad entre todos los niveles de gobierno y promover un empoderamiento sobre los retos y oportunidades de las relaciones exteriores. El crecimiento de este interés y actividad a nivel local es activamente debatido actualmente.
Por un lado, puede representar una deseable democratización de los procesos de política exterior que promueve la innovación, eficiencia y alianza colectiva, mientras que por el otro puede considerarse una peligrosa derogación del poder del gobierno central para conducir una política exterior coherente, permitiendo que otros actores estatales y no estatales saquen provecho de divisiones internas (11). Independientemente de la visión que se adopte, es en los estados y las ciudades como motores de desarrollo a nivel local donde la transformación de esta política subnacional a la práctica será más visible para aportar evidencia a uno u otro bando.
Referencias
1. Tavares, R. Cities and states are becoming increasingly powerful actors on the world stage. CityMetric. Disponible en http://www.citymetric.com/politics/cities-and-states-are-becoming-increasingly-powerful-actors-world-stage-2771
2. McKibben, B. The New Nation-States. The New Republic. Disponible en: https://newrepublic.com/article/143600/new-nation-states-trump-rejection-paris-accord-reshaping-political-landscape
3. Ver 1
4. Ver 2
5. Ver 2
6. Ver 2
7. Hoornweg, D., P. Bhada, M. Freire, C.L. Trejos Gómez, R. Dave. Cities and Climate Change: An Urgent Agenda. World Bank. Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/INTUWM/Resources/WorldsTop100Economies.pdf
8. Cardozo, F., Borges da Cunha, K. The environmental paradiplomacy in a new international governance. Disponible en: https://sciforum.net/conference/wsf/paper/563/download/pdf.
9. Ayres, A. Gearing Up the State Department for the Era of State- and City-Level Diplomacy. Council on Foreign Relations. Disponible en: https://www.cfr.org/blog-post/gearing-state-department-era-state-and-city-level-diplomacy
10. Edna, V. Sub-national governments and foreign policy: the case of the Limpopo province in South Africa. Disponible en: http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.822.1559&rep=rep1&type=pdf
11. Ver 1