Análisis semanal 140: La Visita del Presidente Donald Trump al Muro Occidental en Jerusalén y Resolución 242: Observaciones Breves (12 de junio de 2017)

Año: 
2017

El presidente de Estados Unidos, Donald Trump, visitó el Muro Occidental localizado en Jerusalén el 22 de mayo de 2017. Durante su visita dejó una nota para Dios entre los ladrillos del Muro, siguiendo la fe y tradición judía. Se ha confirmado en innumerables medios de comunicación que la visita es sui generis porque el presidente estadounidense ha sido el primero en visitar el Muro Occidental. Peculiarmente, la visita fue hecha sin el Primer Ministro de Israel, Benjamín Natanyahu.

El Muro Occidental, conocido por la comunidad judía como el Kotel, es el segmento restante de lo que constituyó la estructura del Segundo Templo, centro vital de la vida judía entre 530 A.C. y 70 de EC. Durante esta última fecha los romanos saquearon Jerusalén, destruyeron el Templo y enviaron al exilio a los judíos. El Muro Occidental  está en el Monte del Templo (en hebreo Har HaBáyit) asimismo lugar del primer templo bíblico del Rey Salomón según la narrativa bíblica. Ambos han sido siempre  los lugares más sagrados de la fe judía. El Judaísmo, el cual precede al  cristianismo e Islam por milenios, es central para la identidad judía y el culto. Su trayectoria histórica está intrínsecamente vinculada a los lugares bíblicos localizados en Jerusalén. No obstante, el actual creciente  revisionismo histórico y su consecuente negación de la conexión judía con Jerusalén y los lugares sagrados no solo dislocan la evidencia obvia presentada por la arqueología bíblica, sino que  continúa con la ilación de coartar esa conexión que ha tomado, inclusive, la forma de no contravenir las históricas restricciones impuestas a los fieles de esas tradiciones.

¿Hubo templos judíos en el Monte del Templo? Sí, la preponderancia de la evidencia arqueológica e histórica es abrumadora. El argumento de que no existe ninguna prueba sobre la existencia de los templos es una falacia política moderna… ¿Algún erudito duda realmente la existencia? No, dicen los arqueólogos que han dedicado su vida al estudio de Jerusalén. Según Yuval Baruch, un destacado arqueólogo de la Autoridad de Antigüedades de Israel, "exigir la prueba de que los Templos existieron en el Monte es como exigir la prueba de que los antiguos muros de piedra que rodeaban a Jerusalén, existentes hasta hoy en día, fueran los antiguos muros de piedra que rodeaban a Jerusalén." La tesis de que no existe ninguna prueba de que los templos existieron, ni para que decir en el Monte, es una fabricación del conflicto árabe-israelí.  Las tradiciones judía, cristiana y musulmana han creído siempre que el Monte es sagrado y ninguna ha cuestionado la existencia de los templos. (1)

A pesar de ello,  el presidente visitó la Iglesia del Santo Sepulcro pero notablemente no visitó la Mezquita de Al-Aqsa (en árabe Haram al-Sharif), tercer lugar más sagrado de la fe islámica. La Mezquita está igualmente ubicado en el Monte del Templo y es el lugar desde donde los musulmanes creen que el profeta Mahoma ascendió al cielo.

Estas coyunturas resultan en tensiones. La visita fue potencialmente explosiva a pesar de haber sido privada.  Las acciones del presidente paradójicamente podrían dilucidarse de manera tríadica. Primero, la ausencia en la Mezquita de Al-Aqsa podría interpretarse como una manifestación de que el Presidente Trump no tendrá en cuenta los intereses del pueblo palestino en las negociaciones de paz entre israelíes y palestinos. Segundo, la visita al Muro Occidental podría enviar signos de reconocimiento de la soberanía israelí sobre el sitio, Jerusalén Oriental y legitimar la ocupación en consecuencia, para muchos, prejuzgándose con ello el acuerdo final que alcancen israelíes y palestinos concerniente al estatus de los territorios disputados.  O tercero, el rechazo del presidente a la solicitud del primer ministro israelí de visitar juntos el Muro Occidental  podría ser interpretado como una señal de apoyo al presente status quo que debe resolverse bilateralmente entre las partes por medio de negociaciones.  Después de todo los Estados Unidos han considerado siempre a Jerusalén como un tema de las negociaciones entre las partes; los palestinos centrando sus esfuerzos en la construcción de un Estado en los territorios capturados por Israel en 1967 y la Franja de Gaza, con Jerusalén Oriental como capital. Pero ¿cuál es la médula del problema?

 La visita fue hecha en la víspera del 50 aniversario de la Guerra de los Seis Días,  conflicto en el que Israel capturó a Judea y Samaria, territorio entonces ocupado por Jordania en desde 1948. El Muro Occidental precisamente está ubicado en Jerusalén Oriental, sección de la ciudad que ha sido incorporada como parte de la soberanía territorial de Israel bajo la Ley de Jerusalén de 1980 y reclamada por los palestinos. Así, Jerusalén ha sido declarada la capital completa e indivisible de Israel. (2) Esta medida ha sido rechazada casi por cada Estado existente y la ONU. (3) La noción de Jerusalén como corpus separatum consagrada y recomendada en el Plan de Partición de la ONU de 1947 no es aceptada por las partes disputantes.

Esencialmente la médula del conflicto Israel-Palestino se reduce al problema de la ocupación de los territorios disputados y a la ambigüedad de la Resolución 242 del Consejo de Seguridad de la ONU del 22 de noviembre de 1967. Esta resolución ha constituido el pilar estructural sobre el que se han levantado los procesos de paz en el Medio Oriente. La vaguedad ha generado una mantra de diferentes interpretaciones sobre las cláusulas territoriales contenidas en el instrumento. De acuerdo con el texto original de la resolución, el consejo de Seguridad:

“Emphasizing the inadmissibility of the acquisition of territory by war and the need to work for a just and lasting peace in which every State in the area can live in security…
1. Affirms that the fulfilment of Charter principles requires the establishment of a just and lasting peace in the Middle East which should include the application of both the following principles:
(i) Withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict…” (4)

¿Cuáles son los efectos legales de la resolución para Israel? Una resolución tomada por el Consejo de Seguridad puede tipificarse como una recomendación o una decisión. Su tipificación afecta los efectos legales de la resolución.  La Corte Internacional de Justicia (CIJ) se reserva el término ‘decisión’ para resoluciones jurídicamente vinculantes y ‘recomendación’ para las que carezcan de fuerza normativa vinculante. (5)  El efecto vinculante de las resoluciones del Consejo de Seguridad pertenece a la esfera de la paz y la seguridad internacionales e incluye mecanismos de ejecución en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. En otras palabras, las decisiones establecidas en una resolución son determinativas con relación a la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión, acción que requiere de recomendaciones o toma de medidas en conformidad a los Artículos 41 y 42. La toma de medidas bajo el ámbito material de estas disposiciones tiene el fin de mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales.

 En contraste, las recomendaciones son tomadas bajo el Capítulo VI de la Carta relativo al arreglo pacífico de las controversias. Por lo tanto, no generan obligaciones imperativas para los Estados con relación a una conducta específica. Ahora bien, con el fin de inferir la fuerza normativa y vinculatoria es necesario observar el lenguaje utilizado en el instrumento, los debates que conducen a su aprobación, las disposiciones de la Carta invocadas y el objeto o intención de una resolución del Consejo de Seguridad. 

Una mirada de cerca al contenido y lenguaje de la Resolución 242 indica que el instrumento es una serie de recomendaciones aprobadas bajo el Capítulo VI de la Carta. La versión del texto original en inglés utiliza un verbo auxiliar modal o defectivo que implica probabilidad o posibilidad pero no obligatoriedad con relación a la cláusula sobre el retiro de las fuerzas armadas israelíes de territorios ocupados. Obsérvese la siguiente afirmación: el Consejo de Seguridad, “Affirms that the fulfilment of Charter principles requires the establishment of a just and lasting peace in the Middle East which should include…” Nótese asimismo la carencia del cáracter mandatorio del languaje en la versión original: the Security Council “requests the Secretary-General to designate a Special Representative to proceed to the Middle East to establish and maintain contacts with the States concerned in order to promote agreement and assist efforts to achieve a peaceful and accepted settlement in accordance with the provisions and principles in this resolution.” (6) En consecuencia, la resolución no contiene sanción o condena alguna concreta contra Israel en el aparato operatorio de la resolución. Tampoco el instrumento consagra mecanismo ejecutorio alguno en acuerdo a los Artículos 41 y 42. Es claro que el instrumento no es determinativo con relación a las acciones de Israel porque no se estipula  que la ocupación constituya un acto que amenace a la paz,  quebrante la paz o constituya un acto de agresión. Esta exégesis tiene sentido jurídico si la contextualizamos dentro la categorización de la Guerra de 1967. El acto de agresión que causó la guerra provino de los países árabes. En otras palabras, no se puede sancionar el recurso al uso de la legítima autodefensa en respuesta a un acto de agresión. (7) La ocupación ha sido el resultado de un acto legal del uso de la fuerza. 

Amparándonos al lenguaje del texto original, el instrumento busca “promover un acuerdo y de ayudar en los esfuerzos para lograr una solución pacífica y aceptada [de la disputa entre las partes] de acuerdo con los acuerdos y principios de la…resolución,” reiteradamente en acuerdo al Capítulo VI de la Carta. Sin embargo,  el argumento de que Israel contraviene una obligación legal contenida en la Resolución 242 es cuestionable. Recomendaciones no pueden ser contravenidas; solo las decisiones del Consejo de Seguridad que generan obligaciones. Esta posición fue aclarada en 1992 por el entonces Secretario General de la ONU: “una resolución no basada en el Capítulo VII no es vinculante. Para su información, la Resolución 242 del Consejo de Seguridad (1967) no se basa en el Capítulo VII de la Carta.” (8)

Retornando a la cuestión de la cláusula del retiro de territorios, hay varios juicios críticos interconectados que socaban las bases legales del instrumento.   El uso defectivo del lenguaje de resulta en que la resolución carezca de tiempo definido. La falta de establecimiento de marcadores cronológicos definidos para el retiro de las fuerzas armadas es contingente al alcance bilateral de  un acuerdo negociado entre las partes, en otras palabras, hasta que logren una solución pacífica, justa y duradera, en la que todos los Estados puedan vivir con seguridad, de acuerdo con los principios pontificados en la resolución. Mientras no se alcance este objetivo, Israel está dentro de su derecho de mantenerse dentro de los territorios capturados. No hay nada en la Carta de la ONU ni en el derecho internacional general que induzca a suponer que la ocupación militar es ilegal mientras se espera el acuerdo de un tratado de paz. (9) Es instructivo notar que el Consejo de Seguridad rechazó la propuesta palestina de 2014 que exigía la retirada de las fuerzas israelíes de Judea y Samaria y Jerusalén Oriental para finales de 2017, basada en las líneas territoriales existentes antes de que Israel capturara los territorios  en cuestión en 1967. (10)

Aun más, el régimen de la ocupación militar es temporal y no conlleva a un cambio de título de territorios ocupados. Esta premisa sustenta el argumento de que la interdicción  ‘inadmisibilidad de la adquisición de territorio por medio de la guerra’ haya sido denunciada en el preámbulo de la resolución y no el aparato operativo; esto es teóricamente posible porque la adquisición cambia el título de territorio en el derecho internacional mientras que no la ocupación. Algunos académicos contienden que la pregunta no es cuestión de semántica sino de derecho.  Sin embargo, las correlaciones sintagmáticas de una resolución afectan la legalidad e interpretación de los hechos. La frase  ‘inadmisibilidad de la adquisición de territorio por medio de la guerra’ no se  pronuncia  específicamente en contra de las circunstancias bajo las cuales Israel capturó los territorios. La frase asevera una prohibición de carácter general en el preámbulo mientras que recomienda que Israel se retire de territorios ocupados pero no de territorios adquiridos.    

Asimismo, la resolución tampoco especifica quien es el soberano de territorios ocupados ni cantidad alguna de territorio que debería ser desocupado. La cláusula territorial contenida en la versión original en inglés, recomienda que Israel ‘should…withdraw from territories’ (retirarse de territorios) y no ‘from the territories’ (de los territorios) o ‘from all territories’ (de todos los territorios). A la sazón, si la resolución no usa el artículo definido para recomendar que Israel se retire de ‘todos los territorios ocupados’ o, al menos, ‘de territorios ocupados,’ entonces, la alternativa resultante es un retiro parcial pero en incumbencia al derecho de vivir en paz dentro de fronteras seguras y  mutuamente reconocidas entre las partes, según el arquitecto británico de la resolución, Lord Caradon. (11)  Algunos defienden que la resolución no hace un llamado a que las fuerzas israelíes se retiren hasta que haya fronteras seguras. No obstante, la resolución consagra como un derecho ‘vivir en paz dentro de fronteras seguras.’ Es difícil de prever una retirada completa de las fuerzas armadas israelíes mientras este derecho no sea realizable.

Tampoco usar como identificador la frase ‘ocupados en el reciente conflicto’ es determinativo para pedir una retirada total. La omisión del artículo definido es deliberada, si tomamos en cuenta todos los factores antes expuestos en su conjunto. ¿La retirada israelí de la Península del Sinaí en 1982, Taba en1989 y de la Franja de Gaza en 2005 cumple con los principios de la resolución? Estos territorios corresponden al 90 por ciento de los territorios capturados en 1967. ¿Debería Israel retirarse a las líneas de cese al fuego de 1949 tomando en cuenta su configuración geoestratégica (falta de profundidad estratégica) y el aspecto de seguridad requerido para ‘todos los Estados’ por la resolución, sin alcanzar un acuerdo negociado entre las partes? ¿Cómo equilibramos la balanza de la seguridad regional tomando en cuenta el factor de inseguridad que representa los grupos terroristas palestinos como Hamas, el Jihad Islámico Palestino, entre otros?  Las líneas de cese al fuego no son técnicamente fronteras internacionales. La resolución no determina frontera alguna. Tampoco consagra que las líneas de cese al fuego sean fronteras permanentes, reconocidas y seguras.    

La ambigüedad que genera controversia sobre la cláusula territorial se origina de la misma forma porque su versión en francés incluye el artículo definido ‘the’ (el), esto es, ‘des’ posiblemente porque la gramática francesa requiere del uso del artículo definido. Sin embargo, interpretar armoniosamente, a como algunas expertos sugieren, ambas versiones es problemático. Lo es porque una representación idiomática de la versión en francés a la lengua inglesa necesariamente debe de traducirse como ‘the territories’ (los territorios), dislocándose con ello el espíritu simple y pleno del texto original en inglés de la resolución. La versión del instrumento en francés es determinativa con relación a la cláusula territorial: retiro de todos los territorios. Sin embargo, la versión en idioma francés fue únicamente destinada para ser una traducción exacta de la versión inglesa y, por lo tanto, no se puede otorgar ningún significado alterno distinto del previsto por la versión en inglés. (12) Además, cabe indicar que las negociaciones sobre la resolución  fueron realizadas en la lengua inglesa. También el texto original del instrumento fue aprobado por el Consejo de Seguridad en inglés.

Sin ánimos de exhaustividad, la omisión deliberada del artículo definido ‘the’ (el) en el texto original en inglés es apoyada por el surgimiento reciente de nueva evidencia relacionada con el significado intrínseco de la Resolución 242.  El estudio compara la Resolución 242 con  todas las otras 18 resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad que consagran cláusulas de demandas territoriales. Sin embargo, la investigación encuentra que la frase ‘withdrawal from territories’ (retiro de  territorios) contenida en la Resolución 242 es totalmente única en la práctica del Consejo de Seguridad. En su lugar, en las resoluciones aprobadas antes y después de la Resolución 242 de 1967, aprobadas por el Consejo de Seguridad,  este organismo demanda la retirada total, sea mediante el uso del artículo definido  o por referirse explícitamente al estatus quo antebellum (definiendo así en concreto una retirada completa). Las resoluciones que exigen una retirada territorial total lo afirman sin ambigüedades, a diferencia de la Resolución 242. Varias resoluciones utilizan modificadores amplios como "all" (todos) o "whole" (conjunto) para describir la magnitud de la retirada del territorio.

Similarmente, las resoluciones de la Asamblea General que piden una retirada territorial en otros contextos especifican sin vaguedad el alcance de la retirada. (13) No obstante, estos modificadores fueron rechazados explícitamente en las negociaciones sobre la redacción de la Resolución 242. Si a las otras potencias ocupadoras se les demanda retiro total y se fijan marcadores geográficos concretos de la retirada territorial, ¿por qué no se siguieron con consistencia los mismos patrones para el caso de la cláusula territorial correspondiente a los territorios capturados por Israel en 1967? La  prueba parce indicar que la resolución requiere que Israel sólo debería retirarse de algunos territorios, tal como se acordó en las negociaciones.

Finalmente existen otras vicisitudes de la Resolución 242 que se salen del ámbito de este ensayo. Brevemente, el instrumento es de carácter estado-céntrico. Sin intención de menoscabar el derecho a la autodeterminación del pueblo palestino, cabe cuestionarse  ¿en qué cláusula se afirma la noción de un Estado palestino, en reflejo a la definición legal establecida en la Convención de Montevideo sobre Derechos y Deberes de los Estados de 1933? La noción de autodeterminación palestina no es mencionada del todo en el instrumento de manera que, como mecanismo legal,  genere reclamaciones territoriales basadas en la Resolución 242. Este derecho tampoco fue invocado durante la ocupación jordana de Judea y Samaria, enviándose con ello el mensaje de que la ocupación es solo una reivindicación contra Israel o una invención construida a partir de 1967. ¿Por qué no se inyectó el principio de autodeterminación dentro de la resolución?

Las preguntas legales son muchas y sus respuestas están solapadas con la política. Lo trascendental es que en el debate  genuino y abierto de las ideas los mejores intereses de ambas partes y principios de humanidad común sean los que prevalezcan.   

Notas

1.       Schuster R. & Shapira, S., ‘Were There Jewish Temples on Temple Mount? Yes’. Haaretz,  20 October 2015, http://www.haaretz.com/israel-news/1.681589. Según el Consejo Supremo Musulmán de 1926, la identidad del Templo de Salomón con el Monte del es indisputable. Su santidad se remonta a periodos históricos muy tempranos (posiblemente pre-históricos). Este también  es el lugar, de acuerdo a la creencia universal, en la que David construyó un altar para Dios; véase The Supreme Muslim Council, A Brief Guide to Al Haram Al Sharif, 1924, p. 4-8.

2.       Basic Law: Jerusalem, Capital of Israel, https://www.knesset.gov.il/laws/special/eng/basic10_eng.htm; Beirut, B.M.,  “US 'Refuses' to let Benjamin Netanyahu Accompany Donald Trump to Western Wall, The Independent, 17 May 2017, http://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/benjamin-netanyahu-donald-trump-western-wall-jerusalem-israel-visit-white-house-refuse-a7740201.html

3.       S/RES/478 (1980) 20 August 1980, https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/DDE590C6FF232007852560DF0065FDDB

4.       Texto de la versión original en español: “Insist[e]  en la inadmisibilidad de la adquisición de territorios por medio de la guerra y en la necesidad de trabajar por una paz justa y duradera, en la que todos los Estados de la zona puedan vivir con seguridad… “Insist[e] además en que todos los Estados Miembros, al aceptar la Carta de las Naciones Unidas, han contraído el compromiso de actuar de conformidad con el artículo 2 de la Carta: Afirma que el acatamiento de los principios de la Carta requiere que se establezca una paz justa y duradera en el Próximo Oriente, la cual incluya la aplicación de los dos principios siguientes:  (i)  Retirada de las fuerzas armadas israelíes de los territorios que ocuparon durante el reciente conflicto…”; S/RES/242 (1967) 22 November 1967, http://www.un.org/es/sc/documents/resolutions/1967.shtml

5.       Basak, A., Decisions of the United Nations Organs in the Judgments and Opinions of the International Court of Justice. Ossolińskich Zakład Narodowy im, 1969; Thierry, ‘Les Résolutions des Organes Internationaux dans la Jurisprudence de la Cour Internationale de Justice’, Recueil des Cours, Vol. 167, 1980, p.  385

6.       “Should” subraya el carácter de recomendación de la resolución; véase Ruth Lapidoth, Security Council Resolution 242: An Analysis of its Main Provisions, JCPA, http://jcpa.org/text/resolution242-lapidoth.pdf “Should” subraya el carácter de recomendación de la resolución; véase Ruth Lapidoth, Security Council Resolution 242: An Analysis of its Main Provisions, JCPA, http://jcpa.org/text/resolution242-lapidoth.pdf

7.       Egipto cerró el Estrecho de  Tirán,  un acto de guerra de acuerdo con Israel; véase Oren, M., Six Days of War. New York: Presidio Press, 2003. Las declaraciones de los dirigentes árabes sobre  la destrucción del Estado de Israel, combinado con el posicionamiento de sus fuerzas militares junto a las fronteras motivó el uso preventivo de la fuerza; véase Pogany, I. S., The Security Council and the Arab-Israeli Conflict. England: Gower Publishing Co. Ltd., 1984, pp. 96-97; Schwebel, S.M., “What Weight to Conquest.” The American Journal of International Law, Vol. 64, No. 2, 1970, pp. 344-347

8.       Citado en Lapidoth, R., “The Misleading Interpretation of UN Security Resolution 242 (1967),” Jewish Political Studies Review, Vol. 23, 2011, p. 10,  http://jcpa.org/jewish-political-studies-review-home/.

9.       Higgins, R., “The Place of International Law in the Settlement of Disputes by the Security Council,” American Journal of International Law, Vol. 64, 1970, p.  8.

10.    “UN rejects Palestinian Resolution for Statehood”, The Daily Telegraph, http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/middleeast/palestinianauthority/11318511/UN-rejects-Palestinian-resolution-for-statehood.html.

11.      Lord Caradon, entrevistado en Kol Israel (The Voice of Israel Radio) in February 1973.

12.      Pogany, The Security Council and the Arab-Israeli Conflict, supra nota 7, pp. 88-90

13. Kontorovich, Eugene (2015) "Resolution 242 Revisited: New Evidence on the Required Scope of Israeli Withdrawal," Chicago Journal of International Law, Vol. 16: No. 1, p. 134,  http://chicagounbound.uchicago.edu/cjil/vol16/iss1/