La proliferación de las armas químicas y biológicas causa tensiones políticas serias en el sistema internacional. También son motivo de cuestionamiento legal internacional en relación al recurso del uso extraterritorial de la fuerza ejercido con el fin de detener su empleo, sobre todo, en conflictos de desgate, donde las asimetrías en un campo de batalla amorfo resultan en un alto costo humano de la población civil inocente. Específicamente en julio de 2012, Siria reconoció públicamente que poseía arsenales de armas químicas. Con antelación a esta declaración pública, la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos había evaluado que Siria estaba en posesión de arsenales de armas químicas, incluyendo gas mostaza, ampollas y agentes neurotóxicos, como el sarín y VX. También se concluyó que Siria tenía la capacidad de distribuir estos agentes utilizando bombas, misiles balísticos y cohetes de artillería (1).
Existe evidencia de que el régimen sirio ha usado este tipo de armas en varias ocasiones cometiendo crímenes contra la humanidad. (2) La famosa frase y amenaza del ex-presidente Obama, de ‘cruzar la línea roja,’ sin ninguna consecuencia material de importancia, fue transgredida en 2013, donde más de 1400 personas resultaron muertas producto del uso de sarín. El posterior acuerdo ruso-estadounidense para desmantelar el arsenal químico de Siria, con claridad, no impidió los subsecuentes ataques. En contraste, el 7 de abril de 2017, Estados Unidos atacó sorpresivamente con misiles Tomahawk una base aérea localizada en Khan Sheikhoun en el noroeste de Siria, en represalia por el alegado bombardeo sirio con armas químicas (3). Se piensa que el régimen de Assad ejecutó los ataques usando la base aérea en respuesta a una ofensiva de los rebeldes, y que altos jefes militares probablemente planificaron los ataques (4).
Los ataques estadounidenses generan, por supuesto, preguntas legales. La pregunta clásica es la siguiente: ¿es legal el ataque estadounidense contra la base área bajo el derecho internacional?
Existen dos escuelas de pensamiento diametralmente opuestas que tratan de explicar la legalidad de la cuestión: una de carácter restrictivo que simplemente responde no a la legalidad de los ataques y, otra expansivo, tal vez menos aceptada, que afirma que los ataques son justificados legalmente bajo el principio de la Responsabilidad de Proteger. Ambas perspectivas tocan el punto neurálgico de la soberanía del Estado y el consecuente corolario de no intervención.
El argumento restrictivo
Esta escuela de pensamiento contiende que los ataques contravienen el derecho internacional contenido en la Carta de San Francisco. El argumento se sostiene sobre varios pilares normativos. Primero, la norma más fundamental del derecho internacional, contenida en el Artículo 2(4) del instrumento, regula que “Los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado…” En consecuencia, atendiendo al lenguaje pleno y simple de la estipulación, el uso nominativo del verbo se abstendrán indica que la norma no sea una disposición relativa sino de carácter mandatorio o imperativo, así en virtud del principio de protección de la soberanía del Estado.
No obstante, esta interdicción es limitada por dos excepciones contenidas en el Capítulo VII de la Carta, las cuales permiten explícitamente el uso legal de la fuerza. En efecto, en acuerdo al Artículo 51 del instrumento, “Ninguna disposición de [la] Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas…” Así, desde que Siria no ha conducido ataques armados contra los Estados Unidos, o cualquier otro miembro de la organización, con arreglo al Artículo 51, los ataques exceden el ámbito material de la normativa. En consecuencia, no puede sostenerse legalidad alguna con relación al argumento de la autodefensa. Todo lo contrario, bajo esta posición, los ataques violaron la soberanía clásica del Estado y, técnicamente, constituyen un acto de agresión.
Tampoco podría invocarse el recurso de autorización manifiesta del Consejo de Seguridad para el uso de la fuerza militar contra el Estado malhechor y, en consecuencia, arrogarse la función del manteniendo o restauración de la paz y seguridad internacionales. Tal actuación dislocaría las circunstancias materiales establecidas en el Artículo 43 de la Carta. Es correcto que el Consejo de Seguridad ha aprobado varias resoluciones concernientes a la situación en Siria. En estas resoluciones se sanciona fuertemente el uso de armas químicas contra la población civil. La Resolución 2118 es de particular trascendencia debido a que patentemente declara que “el empleo de armas químicas en la República Árabe Siria constituye una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.” (5) Asimismo, “condena en los términos más enérgicos todo empleo de armas químicas en la República Árabe Siria.” (6)
Similarmente la Resolución 2209 afirma “que el uso de armas químicas constituye una grave violación del derecho internacional, y reitera que las personas que sean responsables de cualquier empleo de armas químicas deberán rendir cuentas de sus actos”. (7) Sin embargo, ninguna de estas disposiciones autoriza el uso de la fuerza. En lugar de ello, se indicó la posibilidad de que el Consejo de Seguridad autorice la fuerza prospectivamente con arreglo al Capítulo VII debido a futuro incumplimiento. Aún más, aparte de la legítima defensa o la autorización del Consejo de Seguridad, no existen excepciones universalmente aceptadas a la prohibición de la fuerza militar en el artículo 2(4) de la Carta de la ONU, según defiende esta perspectiva. De la misma manera, no existe derecho legal alguno a ser invocado por un Estado que unilateralmente decida implementar los tratados o las resoluciones de la ONU por medios militares, ya sea en respuesta a un incumplimiento de las obligaciones de Siria, en virtud de los convenios para la prohibición de las armas químicas (de 1925 y 1993), o como una violación a la Resolución 2118 del Consejo de Seguridad. (8) Los tratados de armas químicas no consagran dispositivo alguno, ni tampoco mecanismos ejecutorios que autoricen a los Estados a atacar a sus infractores. Bajo esta interpretación, los ataques son ilegales en tanto que infringieron la prohibición contra el uso de la fuerza sin autorización explícita del Consejo de Seguridad.
Esencialmente, se defiende que tampoco existe el derecho a emplear la fuerza para detener, impedir o castigar las violaciones del derecho internacional humanitario y el derecho penal internacional, incluido el uso de armas químicas. La carencia de un derecho amplio, universalmente aceptado de la intervención humanitaria unilateral para detener tales atrocidades, no justifica la legalidad de los ataques. Para los detractores de la a doctrina de la “Responsabilidad de Proteger” (RdP), ésta no crea nuevos fundamentos jurídicos para la intervención militar, a menos que el uso de la fuerza sea autorizado en la forma habitual por el Consejo de Seguridad de la ONU. (9) Esta posición carece de aceptación universal.
El Argumento Expansivo
La doctrina de la RdP fue construida bajo los auspicios de la ONU a principios de la década de los años 2000, y aprobada por todos los Estados miembros en 2005. Fue desarrollada frente a la incapacidad de la comunidad internacional para detener el genocidio acaecido en Ruanda y Bosnia, ambos acaecidos en la década de los años 1990 respectivamente. Los proponentes de la doctrina sostienen que los Estados miembros de la ONU tienen el deber afirmativo de prevenir crímenes graves universales, aun cuando el Consejo de Seguridad, en representación de la comunidad internacional, fracase en su misión de mantener la paz y seguridad internacionales. En el caso de Siria, la actuación del Consejo de Seguridad ha sido paralizada consistentemente por el veto ruso y chino. En consecuencia, la soberanía clásica del Estado, ni tampoco el principio de no intervención, pueden ser usados como barrera de protección frente a la comisión de crímenes graves cometidos contra el derecho internacional.
La nueva fuerza motriz del sistema internacional está inclinando la balanza tradicional establecida entre los derechos humanos, y la soberanía clásica del Estado hacia los derechos humanos. Esencialmente, la noción de la soberanía como responsabilidad, término propuesto por Francis M. Deng, el entonces Representante del Secretario General para Personas Internamente Desplazadas de la ONU, afirma que el derecho moral y legal a reclamar protección con base en la norma de la no intervención dependerá de la observancia de ciertos estándares mínimos de humanidad común (10). Esta posición sugiere que estos principios no son un rechazo a la esencia de la soberanía y la norma de no intervención; sino que, al contrario, los Estados que reclamen estos derechos deben de reconocer la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos dentro de sus fronteras jurisdiccionales. La soberanía es suspendida solo por el Estado mismo que comete atrocidades contra la población civil. En consecuencia, no se podría reclamar legitimidad ya que el derecho de la humanidad es de mucho mayor valor que el derecho de la soberanía clásica.
El aspecto crucial y controvertido de la RdP es el deber de usar la fuerza militar impuesto como obligación a los Estados, que puede ejercerse fuera del ámbito positivado y regulatorio de las normativas que sancionan el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, sin autorización explícita del Consejo de Seguridad. ¿Cuál es la justificación legal de la intervención humanitaria?
Los partidarios de la RdP, argumentan que la doctrina está enraizada igualmente en la Carta de San Francisco. ¿Cómo justifican la legalidad de la intervención sin autorización del Consejo de Seguridad? Pues bien, si bien es cierto que de lege lata el Artículo 2(4) contiene una prohibición general, este instrumento, ni ninguna otra disposición de la Carta, expresamente sanciona el uso de la fuerza por razones humanitarias. Tampoco ningún método de interpretación puede conllevar a entenderse al Artículo 2(4) como una prohibición absoluta contra la intervención humanitaria. (11). Si observamos cuidadosamente la redacción del Artículo 2(4), se podría concluir que esta disposición está intencionada contra el uso ilegal de la fuerza, por tanto, evitar violaciones a la soberanía clásica del Estado, la independencia política y el territorio de un Estado, al mismo tiempo que no impide la posibilidad de su uso legal. En otras palabras, el Artículo 2(4) como mecanismo regulatorio, permite el uso legal de la fuerza porque la frase “contra la independencia política e integridad territorial de un Estado” son calificaciones que la intervención humanitaria no busca infringir, alterar o no resulta en conquista de territorio. Tampoco resulta en subyugación política (12). Con claridad, bajo esta posición, los ataques estadounidenses precisamente fueron lanzados contra objetivos puramente militares, desde donde se cometieron crímenes graves contra la humanidad. Asimismo, el Consejo de Seguridad se visto imposibilitado en activar los mecanismos de seguridad colectiva debido al veto ruso y chino. Prospectivamente, la paralización del organismo continuará debido a la dinámica geopolítica e intereses de los actores involucrados en la crisis. La ONU misma reconoció en agosto de 2012 que el régimen de Assad había cometido crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad. En consecuencia, los ataques parecen aprobar el examen de la legalidad de acuerdo con la RdP.
Es de igual relevancia observar que, además, se afirma que la intervención humanitaria es consistente con los objetivos y propósitos de la Carta, sobre todo con el principio de promoción y desarrollo de los derechos humanos, codificado en el Artículo 1(3) (13). En este sentido la intervención humanitaria, al no ser inconsistente con los propósitos de la Carta, va más allá de los objetivos propuestos, aun cuando la ONU esté inhabilitada para tomar acción. Aún más, si bien es cierto que aunque la intervención humanitaria no está explícitamente cubierta por las excepciones codificadas para el uso de la fuerza con arreglo al Artículo 51, la protección de los derechos humanos fundamentales no hace que se viole el derecho internacional o el Artículo 2(4). Así, es una distorsión concluir que este instrumento prohíbe la intervención humanitaria, o hace que se viole las normativas de derechos humanos que la misma Carta pretende proteger (14).
Con relación a la práctica estatal, existe el sentimiento creciente de que la RdP ha surgido consuetudinariamente como una norma de derecho internacional que constituye una excepción a las prohibiciones contra el uso de la fuerza. Así, por ejemplo, la intervención de la OTAN en Kosovo en 1999 se llevó a cabo sin autorización del Consejo de Seguridad. Similarmente, la intervención de la OTAN en Libia en 2011 contra el Coronel Qadhafi fue de carácter unilateral, luego apoyada por el Consejo de Seguridad. Ambas fueron llevadas a cabo con el fin de detener la comisión de atrocidades. El problema que presenta la doctrina en su presente estado es que aún debe de delinearse con precisión el perímetro de su contorno y criterio de intervención para impedir arbitrariedades.
¿Emergencia de una Nueva Fuerza Normativa?
En último lugar, cabe aclarar que sean, o no, ilegales los ataques llevados a cabo contra la base aérea siria, de acuerdo con la interpretación jurídica que tomemos, ciertamente un nuevo precedente de derecho internacional ha sido sentado. El precedente supone la construcción de una nueva norma de derecho internacional que aprueba el uso unilateral de la fuerza con carácter punitivo contra actores que utilizan armas químicas, especialmente en contra de civiles (15). A pesar de que Rusia e Irán se pronunciaron en contra de los ataques por calificarlos de ilegales (el argumento usado fue violación a la soberanía de Siria), la mayor parte de la comunidad internacional se pronunció a favor de los actos (16). Con tal aprobación general se ha construido una nueva plataforma para el uso de la fuerza. También se ha enviado el mensaje de que el uso de armas químicas debe ser castigado. Siria es signatario de las convenciones que sancionan el uso de las armas químicas, las cuales ha violado de manera in flagrante delicto. Como se ha expresado con antelación, los tratados sobre armas químicas no contienen cláusula alguna que inste el uso de la fuerza para castigar a infractores. No obstante, el asentimiento de los líderes mundiales podría tomarse como declaraciones afirmativas de la naciente norma, y de que la conducta desplegada por Estados que la invoquen para detener atrocidades es justificable, proveyendo que se sigan ciertas reglas ya establecidas en el edificio normativo del derecho internacional.
El proceso de cristalización tomará tiempo en desarrollarse, así como su consecuente codificación escrita. Mientras tanto, dos elementos esenciales de la naciente norma podrían resaltarse, y que confluyen con el aparato normativo del derecho internacional humanitario.
En primer lugar, cualquier uso de la fuerza debe ser dirigido contra objetivos que están relacionados con el uso concreto de armas químicas. Así, la Administración Trump fundamentó que el objetivo había sido elegido con un deliberado sentido político y militar. Era la pista de donde partieron los aviones que gasearon a la población civil. Los ataques fueron hechos contra la infraestructura militar siria -la base aérea- y, únicamente después de que se confirmara que era usada por los aviones que liberaron el sarín (17).
Segundo, el Pentágono aseguró que se “habían adoptado medidas extraordinarias para evitar bajas civiles”, y “rebajar al mínimo los riesgos del personal de la base aérea”. En este afán, Moscú fue alertada antes de la intervención. Ningún soldado ruso falleció. En las acciones se evitó atacar al edificio sospechoso de almacenar las armas químicas, ya que cualquier explosión podría haber causado que se difundieran ampliamente, aumentando las bajas civiles (18).
Como se ha manifestado, existen dos posiciones que explican la legalidad o ilegalidad de los ataques: una restrictiva que pone al régimen clásico de la soberanía y la seguridad del Estado como derecho supremo y; la otra, expansiva, que defiende la noción como responsabilidad de proteger a los individuos o que superpone los derechos fundamentales de los individuos como concentro de la seguridad sobre la soberanía clásica del Estado. Cualquier modelo que tomemos dependerá del prisma que usemos para observar la realidad. Mientras el debate continúa, una norma de derecho internacional que permite el uso de fuerza militar contra infractores de las convenciones sobre armas químicas ha nacido. El consenso y repudio contra las infracciones es universal. Esperemos que no sea abusada mientras su proceso de cristalización se desarrolla, es codificada, y su ámbito de implementación material sea claramente definido; socavando la ya debilitada autoridad del Consejo de Seguridad.
Notas
(1) Arms Control Association, ‘Timeline of Syrian Chemical Weapons Activity, 2012-2017,’ https://www.armscontrol.org/factsheets/Timeline-of-Syrian-Chemical-Weapons-Activity; BBC News, Syria Chemical 'Attack': What We Know, 26 April 2017, http://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-39500947
(2) BBC News, Syria War: Why was Shayrat Airbase Bombed? 7 April 2017, http://www.bbc.co.uk/news/world-us-canada-39531045; Human Rights Watch, Syria: New Evidence Shows Pattern of Nerve-Agent Use. Government Enters Realm of Crimes against Humanity, 1 May 2017, https://www.hrw.org/news/2017/05/01/syria-new-evidence-shows-pattern-nerve-agent-use
(3) BBC News, supra nota 1.
(4) BBC News, supra nota 1.
(5) Ibidem.
(6) Resolución 2118 (27/09/2013), La situación en el Oriente Medio (Siria) – S/RES/2118, http://www.dipublico.org/13971/resolucion-2118-27092013-en-espanol-la-situacion-en-el-oriente-medio-siria-sres2118/
(7) S/RES/2229 (2015), La situación en el Oriente Medio (FNUOS).
(8) Saul, Ben, ‘US Missile Strikes Expose the Untenable Status Quo in International Law,’ Royal Institute for International Affairs, 26 April 2017, https://www.chathamhouse.org/expert/comment/us-missile-strikes-expose-untenable-status-quo-international-law
(9) Ibidem.
(10) Deng, F., et al. (1995). Sovereignty as Responsibility: Conflict Management in Africa. Washington: Brookings Institution Press; Deng, F. (1995). ‘Frontiers of Sovereignty,’ Leiden Journal of International Law, Vol. 8, No. 2, (1995).
(11) Brownlie, I. (2003). Principles of Public International Law. Oxford: Oxford University Press; Teson, F.R. (1998). Humanitarian Intervention: An Inquiry into the Law and Morality. New York: Transnational Publications.
(12) Verwey, W.D. (1998). ‘Humanitarian Intervention in the 1990s and Beyond: An International Law Perspective.’ In Nederveen Pieterse, J. (Editor), World Orders in the Making. London: Palgrave Macmillan.
(13) Danish Institute of International Affairs. (1999). Humanitarian Intervention:Legal and Political Aspects. Copenhagen: DUPI
(14) Teson, supra nota 9, p. 151; Reisman , W., with the collaboration of McDougal, M. S. (1973) ‘Humanitarian Intervention to Protect the Ibos’ in Lillich, R. B. (Ed.) Humanitarian Intervention and the United Nations. Charlottesville: University Press of Virginia, p. 177.
(15) Lemnitzer, J., ‘Is Trump’s strike in Syria changing international law?,’ 7 April 2017, https://theconversation.com/is-trumps-strike-in-syria-changing-international-law-76073
(16) Lemnitzer, J., supra nota 15;The Irish Times, ‘US attack on Syria: World Leaders React,’ 7 April 2017, http://www.irishtimes.com/news/world/us/us-attack-on-syria-world-leaders-react-1.3040251
(17) Lemnitzer, J., supra nota 15.
(18) Ibidem; Martínez Ahrens, J., ‘Trump Ordena Atacar con Misiles al Régimen Sirio,’ El País, 8 de abril 2017, http://internacional.elpais.com/internacional/2017/04/06/estados_unidos/1491506181_402836.html