1. Introducción
Esta semana se llevó a cabo en San José, Costa Rica, la XVI Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla. Sin embargo, poco se sabe sobre el origen y evolución de este foro de diálogo y concertación política birregional. Creado en 1990 como el espacio de construcción regional de una agenda México-Centroamérica para el desarrollo, la paz y el crecimiento económico, luego de la firma de los Acuerdos de Paz de Esquipulas II.
Fuente: Presidencia de la República de Costa Rica.
Su desarrollo se puede estudiar a través de tres etapas claramente establecidas. La primera etapa comprende un período de diez años (1990-2000). La segunda etapa se extendería del año 2000 al año 2010. Finalmente, la última etapa abarcaría el período de 2010 a 2017. Cada una de estos períodos comprende una etapa de maduración del proceso. En los primeros diez años, el proceso consolidó el foro de diálogo birregional y contribuyó en áreas críticas del posconflicto como, por ejemplo, el desarme, la seguridad y la migración. En esta etapa se consolidaría el plan de trabajo acordado en San José, Costa Rica, el 16 de febrero de 1996.
En la segunda década, se inauguraría la era del llamado Plan Puebla Panamá, cuya creación, desarrollo y consolidación institucional se cristalizaría entre el año 2001 y 2004, en la ciudad de Managua, República de Nicaragua, el 25 de marzo de 2004, al firmarse el Acta que institucionalizó el Mecanismo del Plan Puebla Panamá (PPP).
El último período estaría marcado por la transformación del Plan Puebla Panamá en el Proyecto Mesoamérica, originalmente denominado, Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica, iniciado en el 2008 y consolidado en el año 2010. De tal forma que, la evolución del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla incorpora tanto al Plan Puebla Panamá, como, también, su posterior evolución en el Proyecto Mesoamérica. Incorpora también, los cambios ocurridos una vez que la región desactivó los conflictos internos y avanzó hacia el abordaje de enfoques distintos de la seguridad y el diálogo con Estados Unidos.
Hasta ahora, México y Costa Rica han sido anfitriones de la reunión en tres oportunidades cada uno; El Salvador y Guatemala, dos veces y Nicaragua, Honduras, Belice y Colombia, una vez cada uno. La información sobre el desarrollo de las últimas cuatro cumbres es escasa en el sitio del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), pero los documentos principales es posible recuperarlos en el sitio digital del Proyecto Mesoamérica.
2. El Mecanismo de Diálogo de Tuxtla 1990-2000
La primera cumbre tuvo lugar en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, los días 10 y 11 de en enero de 1991. Coincidió con el relanzamiento del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), la pacificación de Centroamérica y el deseo de restablecer el Mercado Común Centroamericano.
En particular, es esa oportunidad se hizo un llamado a la comunidad internacional y espacialmente a los organismos financieros internacionales, para que apoyaran decididamente la ejecución de un Plan de Emergencia tendiente a resolver los problemas de Nicaragua para la reconstrucción económica y social del país, luego del triunfo electoral de doña Violeta Barrios de Chamorro.
Además, llama la atención que el Mecanismo de Diálogo coincide con el lanzamiento de la iniciativa denominada "Empresa para las Américas", propuesta por el Presidente de Estados Unidos, George Bush, para el restablecimiento de las relaciones hemisféricas.
En ese contexto, el Mecanismo de Diálogo se constituyó en la plataforma de diálogo birregional para abordar el tema de los flujos migratorios en la región y sus causas, así como el trato humanitario. Los países se comprometieron a atender, bajo una perspectiva integral, las causas y manifestaciones del fenómeno migratorio, a partir del reconocimiento de su dimensión regional y de los factores estructurales, de carácter económico y social que lo generan.
De igual forma, los gobiernos parte avanzaron hacia la suscripción de un Acuerdo de Complementación Económica, que llevaría, gradualmente, a la conformación de una zona de libre comercio, que debería haberse conformado el 31 de diciembre de 1996. Uno de los temas más importantes para la región en este período fue el abordaje de la cooperación energética y el trato favorable concedido por México y Venezuela en el marco del Acuerdo de San José.
Esta plataforma de diálogo sirvió para plantear acciones conjuntas encaminadas a velar por el respeto de los derechos humanos de los migrantes, tanto en los países de tránsito como de destino. Igualmente, adoptar medidas coordinadas de administración fronteriza y mecanismos concertados para combatir eficazmente las organizaciones criminales dedicadas al tráfico ilegal de personas y otros delitos relacionados, como la falsificación de documentos oficiales.
Se igual forma, se impulsaron medidas para que sea posible en cada uno de los ocho países del área la armonización de legislaciones compatibles para tipificar como delito el tráfico de personas indocumentadas. El plan de acción del Mecanismo de Diálogo en materia migratoria planteó lo siguiente:
A. Participar en la Conferencia Regional de Migración, a celebrarse en Puebla, los días 13 y 14 de marzo de 1996, y con base en recomendaciones que se adopten en dicha Conferencia Regional:
- Contribuir a una mejor comprensión del fenómeno migratorio por parte de la opinión pública de cada país.
- Promover el reconocimiento de las aportaciones del migrante al desarrollo económico y cultural de los países receptores.
- Trabajar coordinadamente en apoyo a la eliminación de actitudes anti-inmigrantes y de las violaciones a los derechos humanos y a la integridad de los migrantes en los países receptores y de tránsito.
- Instrumentar medidas tendientes a regular y facilitar la migración documentada.
B. Establecer un mecanismo de intercambio de información sobre las redes y conexiones de traficantes de migrantes indocumentados y falsificación de documentos oficiales que operen en cada país y sobre las leyes existentes para prevenir este fenómeno. Para tal efecto se promoverá en cada uno de los ocho países del área la armonización de legislaciones compatibles para tipificar como delito el tráfico de personas indocumentadas, el cual viola los más elementales derechos humanos.
C. Fomentar y estimular la permanencia en los países de origen de la fuerza laboral a través de una estrategia de desarrollo integral.
D. Establecer, en el marco de la Subcomisión de Asuntos Políticos, un Grupo de Trabajo que se dedique al examen y propuestas de mecanismos para atender adecuadamente el fenómeno migratorio que se presenta en el área.
Este período cierra con el anuncio que haría México sobre el avance de una serie de facilidades migratorias para nacionales de Centroamérica y de otros países residentes en esta región, tales como: otorgamiento de formas migratorias de turista a través de agencias de viaje; bases regístrales de turistas y personas de negocios, con vigencia de 5 y 10 años, respectivamente, que eliminan el trámite antes de cada visita a México; documentación de transportistas de carga y operadores turísticos; y documentación de estudiantes sin permiso previo del Instituto Nacional de Migración de México.
3. El surgimiento del Plan Puebla Panamá, 2000-2010
El Plan Puebla Panamá, PPP, surge como una iniciativa formulada por el gobierno mexicano, en el contexto del Mecanismo de Diálogo de Tuxtla, hacia los países mesoamericanos para impulsar la integración y acelerar el desarrollo social y económico de los nueve estados del sureste mexicano y de los países del Istmo Centroamericano. Con ello, al proceso de integración centroamericano se incorpora la región sur-este de México, creando una “nueva región”.
La “nueva región” estaría conformada por Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, y los nueve estados del Sur-Sureste de México, Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. El objetivo de este Plan consiste en fortalecer la integración regional e impulsar los proyectos de desarrollo social y económico en los estados del Sur-Sureste de México y el Istmo Centroamericano. Esta nueva región cubriría cerca de 1.000.000 km2 y con cerca de 64 millones de habitantes.
El PPP buscaba aprovechar las riquezas y ventajas comparativas de la región, subsanar su histórico déficit de infraestructura y reducir la pobreza y la vulnerabilidad a los desastres naturales. El PPP reprodujo en sus aspectos esenciales el esquema de integración regional planteado desde el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, cuando se estableció el "Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla” entre México y los países centroamericanos.
Como iniciativa inicialmente nacional (mexicana) el PPP tiene sus orígenes inmediatos en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 del ex presidente Ernesto Zedillo y el Megaproyecto del Istmo de Tehuantepec.
Es importante situar el surgimiento del PPP en el marco del reposicionamiento económico de México, especialmente dentro del NAFTA y de su relación con los EE.UU. Si bien uno de los objetivos fundamentales del gobierno mexicano es la promoción industrial y comercial de los empresarios mexicanos en el área centroamericana en el contexto de la recesión económica estadounidense, también es vital tener en cuenta la importancia estratégica que tendrá el PPP a través de sus “corredores” o puentes terrestres interoceánicos (especialmente en el Istmo de Tehuantepec) para enlazar el este de los EE.UU. (donde se concentra el 80% de su actividad económica con la Cuenca del Pacífico.
La lógica del PPP concibe que el desarrollo de la región Sur-Sureste de México debe verse en el contexto internacional; al presentar los países de Centroamérica condiciones análogas, es posible generar sinergias para impulsar el desarrollo de la región mesoamericana en su conjunto.
En su oportunidad, el PPP involucró dos componentes: uno nacional y uno internacional. En su componente nacional que, planteaba promover el desarrollo de la región sur-sureste de México, (Estados de Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán) mediante la atracción de inversiones, obras de infraestructura y acciones focalizadas de política social.
En su componente internacional, (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), cuyo objetivo eta relanzar la cooperación México-Centroamérica, consolidar el esquema de apertura comercial, gestionando recursos para obras de infraestructura de interés común, y fortaleciendo y ampliando los mecanismos institucionales de concertación de políticas.
En este contexto, el PPP reconoció los avances realizados recientemente en materia de integración, como la Agenda para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible de Centroamérica hacia el Siglo XXI, (Proyecto Harvard-INCAE). De igual forma, se partió de los planteamientos contenidos en la Estrategia para la Modernización y transformación de Centroamérica en el Siglo XXI, que se elaboró en la región para atender los efectos del Huracán Mitch.
En la cumbre de presidentes de noviembre del 2000 se invitó a participar en el proceso al BCIE, BID y la CEPAL. La vinculación de México se produce a raíz de su propia iniciativa, constituyéndose el Grupo Técnico Interinstitucional, GTI. A fin de hacer confluir los esfuerzos que se venían dando en el plano centroamericano, con el proceso mexicano original del PPP, se presentó un informe a la Comisión Ejecutiva para el PPP, en donde se identificaron las ocho iniciativas básicas. Estas propuestas se definieron sobre la base de consultas de los procesos de integración que se habían venido dando, la contribución de los gobiernos de la región y la colaboración del SICA.
En junio de 2001, durante la Cumbre de Presidentes del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, se acordó incluir al PPP como un capítulo de dicho mecanismo, aprobar ocho iniciativas y proyectos mesoamericanos e instalar la Comisión Ejecutiva, el Grupo Técnico Institucional y la Comisión de Financiamiento. Las ocho iniciativas básicas y sus avances a junio de 2002 fueron las siguientes:
Iniciativas básicas del PPP
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Área |
Proyectos |
Costo (En millones $) |
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Desarrollo Sustentable |
Iniciativa Mesoamericana de Desarrollo Sostenible. |
10.060.000 |
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Programa Mesoamericano de desarrollo sostenible de recursos naturales en áreas multinacionales |
47.760.000
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Consulta indígena y diseño de proyecto, Corredor Biológico Mesoamericano |
1.019.000 |
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Desarrollo Humano |
Programa regional de salud y Desarrollo Humano |
27.000.000 |
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Fondo de Educación básica para adultos |
A determinar |
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Sistema de demanda de servicios de capacitación para Mesoamérica |
2 millones |
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Programa de manejo integrado de ecosistemas por comunidades indígenas |
10.700.000 |
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Sistema de información estadística sobre migraciones |
1.684.000 |
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Prevención y mitigación de desastres naturales |
Concientización pública para la prevención de desastres |
6.000.000 |
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Información hidrometereológica para la competitividad |
De 14.000.000 a 16.000.000 |
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Desarrollo de mercados de seguros contra catástrofes |
3.900.000 |
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Promoción del turismo |
Fortalecimiento de seguridad aeroportuaria |
3.801.000 |
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Desarrollo de circuitos turísticos integrales |
250.000 |
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Etnoturismo |
30.900.000 |
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Implementación de las cuentas satélites de turismo |
A determinar |
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Certificación de la sostenibilidad turística |
1.200.000 |
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Programa de información consulta y participación |
A determinar |
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Facilitación del intercambio comercial |
Modernización y simplificación de trámites en los pasos fronterizos. |
3.000.000 |
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Armonización de normas fito y zoo sanitarias. |
2.200.000 |
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Promoción de pequeñas y medianas empresas PYMES. |
3.5.00.000 |
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Integración financiera |
A determinar |
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Integración vial |
Corredor Puebla-Panamá; Corredor Atlántico y Corredores complementarios
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8.977. 000.000 |
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Interconexión energética |
Sistema de Interconexión Eléctrica Centroamericano (SIEPAC); Interconexión México-Guatemala Interconexión Guatemala-Belice. |
337.000.000 |
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Interconexión de Telecomunicaciones |
Autopista Mesoamericana de la Información |
100.000.000 |
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Marco Regulativo Regional |
1.500.000 |
Sin embargo, no todos los proyectos tuvieron indicado en el cuadro, Por tanto, la Comisión de Financiamiento estimó en su momento que los mismos serán costeados por el aporte de los ocho países participantes, de organismos multilaterales como el BID y el BCIE, además de aportes de la iniciativa privada. En agosto del 2002 el BCIE anunció un aporte de $609,000.000 de dólares para diversos proyectos del PPP.
En materia migratoria, en esta etapa se consolida la Conferencia Regional de Migración (CRM), como un mecanismo de diálogo y para compartir experiencias en torno al fenómeno migratorio, y confirmar que este foro permite fortalecer la cooperación que en la materia impulsan los Estados miembros, al tiempo que promueve un enfoque integral, objetivo y de largo plazo para abordar las manifestaciones, orígenes y efectos de la migración en la región.
El Gobierno de México, en ese contexto, expresó su voluntad de continuar brindando las facilidades migratorias que ofreció durante la III Reunión del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, celebrada el 17 de julio de 1998. En este sentido, el Gobierno de México manifestó su decisión de que en el marco de los Tratados de Libre Comercio que México tiene suscritos con Costa Rica, Nicaragua, y Guatemala, Honduras y El Salvador, se amplíen las facilidades migratorias para personas de negocios mediante la expedición de la Forma Migratoria para Visitantes Personas de Negocios y Consejeros (FMVC), a través de las oficinas Consulares de México en los países centroamericanos antes citados. De igual manera ofreció cooperación para la capacitación en materia de procedimientos en el área migratoria.
Además, en este período, El Salvador propuso el establecimiento de una Oficina Centroamericana Conjunta de atención al migrante y de asuntos comerciales en una zona estratégica en México. De igual forma, propuso crear un grupo de trabajo integrado por las autoridades competentes de Centroamérica y México para dar seguimiento a esta iniciativa y determinar, conforme a la legislación aplicable y al derecho internacional, las modalidades operativas que la misma tendría, a fin de concretarla a la brevedad posible.
Los países también buscaron fórmulas para fortalecer tanto la protección de la integridad y los derechos de los migrantes, como las estrategias comunes para combatir al crimen organizado que trafica con seres humanos.
Otro de los temas que aparece en este período está relacionado con lo que los Estados llamaron la amenaza que representan las migraciones de las Pandillas delincuenciales que puedan ocurrir debido a su combate en los países centroamericanos. En ese sentido, instruyeron a las autoridades correspondientes, a fortalecer el intercambio de información sobre dicho fenómeno y dar seguimiento a la evolución del mismo, con el propósito de identificar y ejecutar medidas para el combate de dichos grupos, que atiendan la problemática con un enfoque integral que incorpore también sus causas socioeconómicas.
Uno de los avances significativos en materia migratoria fue la puesta en marcha, por parte del gobierno de México, del Programa de Regularización Migratoria 2004, el cual beneficiará a los extranjeros y entre ellos a los nacionales de los países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), lo que les permitió regularizar su situación migratoria en territorio mexicano. Asimismo, decidieron solicitar al Gobierno mexicano
ampliar el período de dicho Programa a efecto de que pueda ser aprovechado por el mayor número de personas.
Así mismo, los países procuraron de manera conjunta acciones para abordar de la mejor manera el ‘Proyecto de Reforma de Inmigración Equitativa y Segura” presentada por el Gobierno de los Estados Unidos de América, en enero de 2004, y proponer insumos para que sea una propuesta integral que provea de estabilidad migratoria a las comunidades de mexicanos y centroamericanos que residen en ese país y se establezcan mecanismos para el desarrollo de una migración segura y ordenada de mutuos beneficios.
Otros temas importantes en este proceso fueron, la creación de una alianza estratégica a favor de los migrantes de México y Centroamérica, el fortalecimiento del programa mexicano tendiente a procurar la regularización migratoria y la búsqueda de apoyos para la realización de la Reforma de Inmigración Equitativa y Segura, en Estados Unidos.
Uno de los temas que mayor preocupación causó a los países fue la adopción por parte del Parlamento Europeo los llamados “Procedimientos y normas comunes para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio” (Directiva de Retorno), dadas las repercusiones negativas que éste tipo de políticas, que criminalizan la migración, tienen sobre los derechos humanos y la dignidad de las personas.
De igual forma, se firmó el Memorando de entendimiento entre México y CA para la Repatriación digna, ordenada, ágil y segura de nacionales centroamericanos migrantes vía terrestre con México
4. La evolución hacia el Proyecto Mesoamérica, 2010-2017
El Proyecto Mesoamérica constituye una plataforma de integración y desarrollo integrada por los diez países que forman parte del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla: Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana. Este bloque de países conforma un significativo mercado en América Latina que alcanza un 36% del total de la población y un 33% del PIB de América Latina y el Caribe.
De acuerdo con CEPAL (2016) “Una caracterización general de los países del PM podría, en primer lugar, encuadrar a los países que forman parte del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) —Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana—, cuyos rasgos característicos son, a pesar de una importante diversidad interna, su pequeño tamaño, alto grado de apertura exterior y gran dependencia de las importaciones de energía, principalmente de hidrocarburos, así como de alimentos en general. En segundo lugar, Colombia posee características únicas dentro del bloque al ser un país de gran peso por su población y economía, una estructura económica muy ligada a la exportación de materias primas y por formar parte del mercado de la Comunidad Andina de Naciones. Por último, México exhibe la mayor economía y población del bloque, con una estructura económica diversificada en torno a una fuerte base manufacturera e industrial exportadora.”
En materia migratoria los esfuerzos regionales se enmarcaron en el endurecimiento de la política migratoria en el ámbito estatal norteamericano como, por ejemplo, la llamada Ley Arizona, en contra de la población migrante en Estados Unidos.
La cumbre que recientemente finalizó se enmarca en una doble tendencia que ha marcado la relación birregional en materia de diálogo político. Por un lado, la reactivación del mecanismo de diálogo siempre ha estado mediado por la presencia de los Estados Unidos. Y, por otra parte, el endurecimiento de las políticas migratorias de este país hacia la población migrante de México y Centroamérica radica de manera informal. México y Centroamérica nuevamente en esta coyuntura se vuelven a ver con desconfianza, pues, ciertamente, Estados Unidos presiona sobre la política exterior mexicana y el restablecimiento del diálogo con los países del Istmo.
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